公共受托責(zé)任決定政府審計維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的職責(zé)。糧食安全是國家經(jīng)濟(jì)安全的重要部分，近年來，我國的糧食產(chǎn)量雖有了恢復(fù)性增長，但耕地及播種面積減少等影響糧食安全的諸多因素依舊存在。新華社２０１１年２月２４日報道：２００９年底我國耕地面積約為１８．２６億畝，比１９９７年的１９．４９億畝減少１．２３億畝。因此，當(dāng)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全成為公共受托責(zé)任的一項(xiàng)重要內(nèi)容時，政府審計應(yīng)從抵御、揭示和預(yù)防的視角，關(guān)注糧食安全問題，財政支農(nóng)資金審計的目標(biāo)應(yīng)提到維護(hù)國家糧食安全的高度。
1 政府審計維護(hù)糧食安全的理論依據(jù)
審計的本質(zhì)是獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”，其基本職能是“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價和經(jīng)濟(jì)鑒證”。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、民主法治建設(shè)的日趨完善，作為國家政治與法律制度重要組成部分的政府審計，其公共受托責(zé)任的內(nèi)涵也經(jīng)歷了受托財務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任和受托社會責(zé)任3個階段。當(dāng)國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷及其日益復(fù)雜導(dǎo)致威脅國家經(jīng)濟(jì)安全的因素不斷顯現(xiàn)時，政府審計作為促進(jìn)全面有效履行公共受托責(zé)任的一種監(jiān)督機(jī)制，其職能、職責(zé)也隨之拓展。維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全已成為公共受托責(zé)任的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是政府審計功能拓展的必然結(jié)果。
《審計法》第一條規(guī)定：“加強(qiáng)國家的審計監(jiān)督，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展”。政府審計的監(jiān)督職能就是通過對國家經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)控，保證和促進(jìn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。在維護(hù)國家糧食安全方面，政府審計機(jī)關(guān)以精湛的專業(yè)技術(shù)和高度的辨別力履行自己的監(jiān)督職能，通過揭露、查處財政支農(nóng)資金使用與管理中存在的重大違規(guī)違法問題，檢查和督促有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任者忠實(shí)地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促進(jìn)與保障糧食安全。
2 我國糧食安全現(xiàn)狀及其影響因素
我國作為擁有世界最多人口的國家，既是農(nóng)業(yè)大國、糧食生產(chǎn)大國，也是糧食消費(fèi)大國。改革開放以來，我國基本解決了１３億人的吃飯問題，當(dāng)前，我國糧食安全總體形勢是好的。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長，以及耕地減少、水資源短缺、農(nóng)民種糧積極性不高等因素，對糧食生產(chǎn)的約束日益突出，使我國的糧食安全問題面臨挑戰(zhàn)。２００７年末，全球食品價格危機(jī)爆發(fā)，國內(nèi)糧價逐步接近甚至高于國際市場價格，谷物凈出口格局因而不復(fù)存在。與此相對照，大豆和食油進(jìn)口迅速增長，２００９年進(jìn)口大豆４ ２５５萬噸、食用植物油８１６萬噸，這意味著中國通過主要谷物以及肉、蛋、奶和水果蔬菜自給，輔之以大豆和食用油進(jìn)口，維持著當(dāng)前的食物供需平衡
2.1 耕地及播種面積減少，影響糧食總產(chǎn)量
?。?）耕地面積的減少。耕地是指種植各種農(nóng)作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種3年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于１．０m，北方寬小于２．０m的溝、渠、路和田埂。國土資源部２００７年４月１２日公布了２００６年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報告，報告顯示，截至２００６年１０月３日，全國耕地面積為１．２１８億ｈｍ２，比上年度末凈減少３０．６８萬ｈｍ２（1hm2=10 000m2，1畝=666.67m2）。截至２００９年底，我國耕地總數(shù)為１８．２６億畝，已接近１８億畝的紅線。人均耕地更是不足１．５畝，不到世界平均水平的１／２、發(fā)達(dá)國家的１／４，只有美國的１／６、阿根廷的１／９、加拿大的１／１４。而且有些地方耕地面積竟然有“兩本賬”：一本是農(nóng)業(yè)部門掌握的農(nóng)戶承包土地面積，俗稱“計稅面積”；另一本是國土資源部門測繪數(shù)據(jù)，兩者相差甚大。
?。ǎ玻模保梗担材甑剑玻埃埃衬昙Z食播種面積呈下降趨勢。１９９８年以后播種面積更是出現(xiàn)急劇下降，２０００年至２００３年的4年中，全國共減少農(nóng)田１３ ５８０萬畝，２００７年糧食種植面積剛剛恢復(fù)到１５．８３億畝，與２００３年的１４．９１億畝相比，增加了０．９２億畝，但仍低于１６億畝的安全警戒線。糧食播種面積下降快的主要原因之一是：非農(nóng)建設(shè)占用耕地。１９９７-２００３年８年間，各種非農(nóng)建設(shè)用地達(dá)到１３２．６萬ｈｍ２，２００３年我國開發(fā)區(qū)所占面積２２．２７萬ｈｍ２，甚至超過了全部城市的面積，嚴(yán)重動搖了糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。特別是開發(fā)區(qū)的惡性擴(kuò)張，占用了大量的耕地。
2.2 土地開發(fā)整理看似新增耕地，實(shí)質(zhì)產(chǎn)出較低
土地開發(fā)整理是指國家對土地進(jìn)行計劃補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排。中華人民共和國《土地管理法》（１９９９年１月１日執(zhí)行）第四十一條提出：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！边@是我國首次在法律文件上提出“土地整理”一詞。然而，審計發(fā)現(xiàn)：有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目缺乏調(diào)查論證、科學(xué)規(guī)劃；有的項(xiàng)目看似完成了土地整理開發(fā)，但水利設(shè)施、道路系統(tǒng)等并未跟上；有些新整理復(fù)墾的荒地、荒島和整理開發(fā)的廢棄地、灘涂等，不僅在環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展方面需進(jìn)一步論證，而且這些看似增加的耕地，其畝產(chǎn)是低的，沒能從根本上維護(hù)國家糧食安全。
