1 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
我國2007年頒布的《物權(quán)法》第153條明確規(guī)定：“集體土地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”在這里，這種對集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以看作是農(nóng)民對集體土地行使的處分權(quán)，即：農(nóng)民有權(quán)對其集體土地及其附屬的房屋進(jìn)行出讓。一般來說，農(nóng)民的這種行為在一定程度上可以緩解或減少住房緊張的問題，因此在法律上是準(zhǔn)許的。不過，目前的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不夠?qū)挿?，法律上還是有幾點(diǎn)約束。具體而言有如下兩點(diǎn)：
?。?）《土地管理法》中明確指出：“轉(zhuǎn)讓、出租住宅的，不得再申請集體土地” 。這是為了防止農(nóng)民或房地產(chǎn)開發(fā)商隨意建筑住宅，確保合理使用耕地和集體土地的公平分配。其中有一種情況除外，即：在兩戶的集體土地尚未達(dá)標(biāo)而進(jìn)行調(diào)劑，其中一戶的住房因此減少或失去，在通過村民會議表決認(rèn)同再申請集體土地的。
?。?）在房屋及集體土地的轉(zhuǎn)讓方面也有嚴(yán)格限制。權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓時，選擇的受讓人應(yīng)該是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。如果不在此列，至少受讓人也要滿足擁有本集體戶口同時具備集體土地的申請條件。由于在我國，農(nóng)民對集體土地具有無償使用權(quán)，這樣確保了村民具有必要的居住條件。所以，在分配和轉(zhuǎn)讓集體土地時，對受讓人的條件要有所制約。
2 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的困難
目前，我國集體土地的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時，由于房地產(chǎn)開發(fā)商等不嚴(yán)格遵守法律，而相關(guān)部門又監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了混亂的情形，主要表現(xiàn)在以下3個方面：
?。?）房地違法交易在農(nóng)村存在已久。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快，城市的土地不夠用，必然得向農(nóng)村發(fā)展，更多的農(nóng)村土地被占用。根據(jù)規(guī)定，用地單位在占用農(nóng)村土地時，首先要到當(dāng)?shù)卣k理土地征用手續(xù)，同時也要向被征地的農(nóng)民集體支付補(bǔ)償金，如此過程，增加了用地單位占用土地的成本。因此，為了減少占地成本，用地單位會進(jìn)行一些暗箱操作，如賄賂村干部等。這樣一來，不僅減少了農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓收益，也會影響社會的廉正之風(fēng)，引發(fā)更多的社會問題。
?。?）現(xiàn)實(shí)中房地是連為一體的，但法律法規(guī)中對房地的規(guī)定卻不一致，這樣一來，難免會出現(xiàn)農(nóng)民不遵守法規(guī)，政府監(jiān)管費(fèi)力不到位的問題。按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，禁止出租與轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。法律上明確指出“房隨地走，地隨房走，房地一致”，但實(shí)際中農(nóng)民卻并沒有嚴(yán)格遵守，而是隨意出租、轉(zhuǎn)讓住房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在一些農(nóng)村中超過一半的房屋已用來出租，出租戶在20戶以上的村子高達(dá)20%，而且出賣住宅的現(xiàn)象也越來越多。
?。?）在集體土地使用權(quán)的繼承方面沒有具體的法律規(guī)定，全國也沒有一致的處理方法。根據(jù)“法未禁止便自由”的原則，集體土地是可以繼承的，不過在繼承的時候也存在不少問題。在農(nóng)村，依據(jù)傳統(tǒng)的繼承方法，一般是由身份來決定。可是問題在于，如果繼承人的戶籍不在本集體內(nèi)，就會失去繼承的機(jī)會，而如果在本集體內(nèi)又會違背“一戶一宅”的原則，這時由于在法律上沒有具體的規(guī)定，因此難免會出現(xiàn)兩難的情況。
3 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善
3.1 明確界定“集體”的內(nèi)涵
在堅(jiān)持集體所有的基礎(chǔ)上由村委會代表集體行使農(nóng)村土地所有權(quán)，明確界定“集體”內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法中統(tǒng)一對集體層次的規(guī)定。因?yàn)榇迕裥〗M的范圍過小，不利于有效集中經(jīng)營，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍過大，不利于管理。另外，當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村小組的功能正在喪失或已經(jīng)喪失，因此要嚴(yán)格界定“集體”為村一級，明確規(guī)定農(nóng)村村委會擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。這樣就可以消除我國土地流轉(zhuǎn)過程中集體土地主體、產(chǎn)權(quán)模糊的問題。
3.2 完善現(xiàn)行法律法規(guī)
依照《農(nóng)村土地承包法》，承包人雖然擁有對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但在權(quán)利的行使過程中仍受到嚴(yán)格的限制。現(xiàn)實(shí)中很難判定“承包方是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有其他收入來源”，因此該條規(guī)定實(shí)際執(zhí)行起來很難，甚至還有可能發(fā)生發(fā)包方利用此條規(guī)定阻止農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。此外，農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定不僅違背流轉(zhuǎn)過程中效率優(yōu)先的原則，也不符合集體土地作為一種用益物權(quán)的支配權(quán)的精神。因此，筆者認(rèn)為不應(yīng)該強(qiáng)行規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)讓需得到發(fā)包方的同意，但可以規(guī)定發(fā)包方擁有請求人民法院裁定集體土地轉(zhuǎn)讓行為無效的權(quán)利，并列舉轉(zhuǎn)讓行為無效所包括的情形。這一做法是可行的，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓無效的情形在法律中完全可以明確地一一列舉出來 。
3.3 建立規(guī)范的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場
集體土地的流轉(zhuǎn)市場問題敏感且復(fù)雜，如果將科學(xué)發(fā)展與土地規(guī)范相結(jié)合實(shí)施，即重視土地管理的規(guī)范化、科學(xué)化，那么農(nóng)民在集體土地使用中，如“用地自由、沒有制度、亂用、毫無章法”的現(xiàn)象就會得到有效的改善。因此，政府相關(guān)部門需要對農(nóng)村集體土地實(shí)施開放管理，建立和完善相關(guān)法律、法規(guī)，尤其中介機(jī)構(gòu)更要做好宏觀調(diào)控，并嚴(yán)格執(zhí)行。第一，要推行合同制。在土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等問題必須要以書面合同的形式加以明確。同時為了切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的秩序和農(nóng)戶的合法權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同的真實(shí)性、合法性要得到有關(guān)部門的鑒定。第二，要從申報(bào)和登記制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第三，要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，為了防范因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，受讓人每年要交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金。
