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農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)主要困難與對策探究

1 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀
  我國2007年頒布的《物權(quán)法》第153條明確規(guī)定:“集體土地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”在這里,這種對集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以看作是農(nóng)民對集體土地行使的處分權(quán),即:農(nóng)民有權(quán)對其集體土地及其附屬的房屋進(jìn)行出讓。一般來說,農(nóng)民的這種行為在一定程度上可以緩解或減少住房緊張的問題,因此在法律上是準(zhǔn)許的。不過,目前的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不夠?qū)挿?,法律上還是有幾點(diǎn)約束。具體而言有如下兩點(diǎn):
 ?。?)《土地管理法》中明確指出:“轉(zhuǎn)讓、出租住宅的,不得再申請集體土地” 。這是為了防止農(nóng)民或房地產(chǎn)開發(fā)商隨意建筑住宅,確保合理使用耕地和集體土地的公平分配。其中有一種情況除外,即:在兩戶的集體土地尚未達(dá)標(biāo)而進(jìn)行調(diào)劑,其中一戶的住房因此減少或失去,在通過村民會議表決認(rèn)同再申請集體土地的。
 ?。?)在房屋及集體土地的轉(zhuǎn)讓方面也有嚴(yán)格限制。權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓時,選擇的受讓人應(yīng)該是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。如果不在此列,至少受讓人也要滿足擁有本集體戶口同時具備集體土地的申請條件。由于在我國,農(nóng)民對集體土地具有無償使用權(quán),這樣確保了村民具有必要的居住條件。所以,在分配和轉(zhuǎn)讓集體土地時,對受讓人的條件要有所制約。
  2 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的困難
  目前,我國集體土地的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時,由于房地產(chǎn)開發(fā)商等不嚴(yán)格遵守法律,而相關(guān)部門又監(jiān)管不到位,出現(xiàn)了混亂的情形,主要表現(xiàn)在以下3個方面:
 ?。?)房地違法交易在農(nóng)村存在已久。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快,城市的土地不夠用,必然得向農(nóng)村發(fā)展,更多的農(nóng)村土地被占用。根據(jù)規(guī)定,用地單位在占用農(nóng)村土地時,首先要到當(dāng)?shù)卣k理土地征用手續(xù),同時也要向被征地的農(nóng)民集體支付補(bǔ)償金,如此過程,增加了用地單位占用土地的成本。因此,為了減少占地成本,用地單位會進(jìn)行一些暗箱操作,如賄賂村干部等。這樣一來,不僅減少了農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓收益,也會影響社會的廉正之風(fēng),引發(fā)更多的社會問題。
 ?。?)現(xiàn)實(shí)中房地是連為一體的,但法律法規(guī)中對房地的規(guī)定卻不一致,這樣一來,難免會出現(xiàn)農(nóng)民不遵守法規(guī),政府監(jiān)管費(fèi)力不到位的問題。按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,禁止出租與轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。法律上明確指出“房隨地走,地隨房走,房地一致”,但實(shí)際中農(nóng)民卻并沒有嚴(yán)格遵守,而是隨意出租、轉(zhuǎn)讓住房。據(jù)統(tǒng)計(jì),在一些農(nóng)村中超過一半的房屋已用來出租,出租戶在20戶以上的村子高達(dá)20%,而且出賣住宅的現(xiàn)象也越來越多。
 ?。?)在集體土地使用權(quán)的繼承方面沒有具體的法律規(guī)定,全國也沒有一致的處理方法。根據(jù)“法未禁止便自由”的原則,集體土地是可以繼承的,不過在繼承的時候也存在不少問題。在農(nóng)村,依據(jù)傳統(tǒng)的繼承方法,一般是由身份來決定。可是問題在于,如果繼承人的戶籍不在本集體內(nèi),就會失去繼承的機(jī)會,而如果在本集體內(nèi)又會違背“一戶一宅”的原則,這時由于在法律上沒有具體的規(guī)定,因此難免會出現(xiàn)兩難的情況。
  3 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善
  3.1 明確界定“集體”的內(nèi)涵
  在堅(jiān)持集體所有的基礎(chǔ)上由村委會代表集體行使農(nóng)村土地所有權(quán),明確界定“集體”內(nèi)涵。筆者認(rèn)為,應(yīng)在立法中統(tǒng)一對集體層次的規(guī)定。因?yàn)榇迕裥〗M的范圍過小,不利于有效集中經(jīng)營,而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍過大,不利于管理。另外,當(dāng)前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村小組的功能正在喪失或已經(jīng)喪失,因此要嚴(yán)格界定“集體”為村一級,明確規(guī)定農(nóng)村村委會擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。這樣就可以消除我國土地流轉(zhuǎn)過程中集體土地主體、產(chǎn)權(quán)模糊的問題。
  3.2 完善現(xiàn)行法律法規(guī)
  依照《農(nóng)村土地承包法》,承包人雖然擁有對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,但在權(quán)利的行使過程中仍受到嚴(yán)格的限制。現(xiàn)實(shí)中很難判定“承包方是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有其他收入來源”,因此該條規(guī)定實(shí)際執(zhí)行起來很難,甚至還有可能發(fā)生發(fā)包方利用此條規(guī)定阻止農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。此外,農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定不僅違背流轉(zhuǎn)過程中效率優(yōu)先的原則,也不符合集體土地作為一種用益物權(quán)的支配權(quán)的精神。因此,筆者認(rèn)為不應(yīng)該強(qiáng)行規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)讓需得到發(fā)包方的同意,但可以規(guī)定發(fā)包方擁有請求人民法院裁定集體土地轉(zhuǎn)讓行為無效的權(quán)利,并列舉轉(zhuǎn)讓行為無效所包括的情形。這一做法是可行的,因?yàn)檗D(zhuǎn)讓無效的情形在法律中完全可以明確地一一列舉出來 。
  3.3 建立規(guī)范的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場
  集體土地的流轉(zhuǎn)市場問題敏感且復(fù)雜,如果將科學(xué)發(fā)展與土地規(guī)范相結(jié)合實(shí)施,即重視土地管理的規(guī)范化、科學(xué)化,那么農(nóng)民在集體土地使用中,如“用地自由、沒有制度、亂用、毫無章法”的現(xiàn)象就會得到有效的改善。因此,政府相關(guān)部門需要對農(nóng)村集體土地實(shí)施開放管理,建立和完善相關(guān)法律、法規(guī),尤其中介機(jī)構(gòu)更要做好宏觀調(diào)控,并嚴(yán)格執(zhí)行。第一,要推行合同制。在土地流轉(zhuǎn)中,流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等問題必須要以書面合同的形式加以明確。同時為了切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的秩序和農(nóng)戶的合法權(quán)益,流轉(zhuǎn)合同的真實(shí)性、合法性要得到有關(guān)部門的鑒定。第二,要從申報(bào)和登記制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第三,要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度,為了防范因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況,土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后,受讓人每年要交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金。

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