2011年1月27日，上海、重慶兩地宣布次日起開始房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)改革。時(shí)至今日,兩地實(shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)一年有余，但回顧一年來征稅過程，再結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀看，在開征之初就招致熱議的若干問題，至今仍然值得我們深思。
一、房產(chǎn)稅的稅收屬性與征收目的
分析兩市的征稅對(duì)象不難發(fā)現(xiàn)：前者面向新購住房，完全針對(duì)“增量”征稅；后者雖對(duì)“存增量”和“存量”同時(shí)征稅，但“增量”的規(guī)定較多，限制新購住房的意圖依然十分明顯。以商品房銷售價(jià)格為征收依據(jù)、對(duì)商品房銷售環(huán)節(jié)（增量）進(jìn)行征稅，這種征收方式更多地體現(xiàn)了商品稅而非財(cái)產(chǎn)稅的特征，這與傳統(tǒng)意義上財(cái)產(chǎn)稅屬性下的房產(chǎn)稅有著本質(zhì)上的區(qū)別。分清房產(chǎn)稅的稅收屬性，明確征收的首要目的，對(duì)具體征稅方式和征稅依據(jù)的確定有著非常重要的意義，所以有必要對(duì)房產(chǎn)稅的稅收屬性和征收的首要目的展開討論。
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按課稅對(duì)象分，稅收一般可分為流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅、資源稅和財(cái)產(chǎn)稅五種，前四者分別以商品生產(chǎn)流轉(zhuǎn)額和非生產(chǎn)流轉(zhuǎn)額、各種所得額、納稅人的某些特定行為、資源開發(fā)與使用為課稅對(duì)象，而財(cái)產(chǎn)稅以納稅人所擁有或支配的財(cái)產(chǎn)為課稅對(duì)象，側(cè)重于對(duì)財(cái)富累積存量的征收，這是財(cái)產(chǎn)稅有別于其他稅種的一個(gè)重要特點(diǎn)。
從學(xué)術(shù)界的一般經(jīng)驗(yàn)和國外的政策實(shí)踐來看，房產(chǎn)稅以非流動(dòng)性的存量財(cái)產(chǎn)為征收對(duì)象，屬于財(cái)產(chǎn)稅的范疇。房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性決定了它的征收的基本方向和主要方式，既不能像流轉(zhuǎn)稅那樣針對(duì)商品的交易環(huán)節(jié)征收，又不同于所得稅那樣對(duì)新增收入所得進(jìn)行征收，當(dāng)然，也和行為稅、資源稅有著本質(zhì)區(qū)分。就上海、重慶兩地試點(diǎn)中對(duì)新增購房征稅的情況看，兩市所指的“房產(chǎn)稅”更多帶有流轉(zhuǎn)稅和行為稅的性質(zhì)，稱之為“房屋購置稅”或“高端住宅消費(fèi)稅”似乎更為合適 ?？紤]到我國的房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀和中央的調(diào)控意圖，房產(chǎn)稅改革顯然不太可能完全針對(duì)保有環(huán)節(jié)征收，不是純粹意義上的“房產(chǎn)稅”，但明確該稅種的財(cái)產(chǎn)稅屬性、使其回歸稅收征用的本質(zhì)意義，卻是房產(chǎn)稅改革戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的根本立足點(diǎn)所在。
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對(duì)于房產(chǎn)稅改革的主要目的，社會(huì)上存在著廣泛的爭(zhēng)議。不少媒體和普通民眾將房產(chǎn)稅視為打壓房價(jià)、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的“最后一劑猛藥”，呼吁通過擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、降低減免征標(biāo)準(zhǔn)、提高稅率等措施對(duì)使房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格回歸正常區(qū)間，滿足廣大普通工薪階層的住房需求。然而學(xué)術(shù)界存在不同聲音，一些學(xué)者從房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性和我國財(cái)稅改革的長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提出房產(chǎn)稅改革的主要目標(biāo)不應(yīng)該放在打壓房價(jià)上，根本目的在于完善房地產(chǎn)稅收制度 。
我們認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革的首要目的不應(yīng)該放在打壓房價(jià)，而應(yīng)該從稅收的本質(zhì)目的出發(fā)，基于協(xié)調(diào)社會(huì)公平與效率矛盾進(jìn)行長遠(yuǎn)考慮。
房產(chǎn)稅改革的首要目的不能放在打壓房價(jià)上的原因有二：一是不應(yīng)該，二是辦不到。
首先說“不應(yīng)該”的問題。從稅收原理上看，房產(chǎn)稅作為稅收的一種，具有稅收的一般特征和特定的使用領(lǐng)域。房產(chǎn)稅的征收應(yīng)該由國家的立法機(jī)構(gòu)按照立法程序來設(shè)計(jì)和修改，而不是像滬渝兩市的改革試點(diǎn)那樣，由政府出臺(tái)行政文件頒布實(shí)施 。況且著眼于當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控出臺(tái)的稅收政策，難免具有短期適應(yīng)性的特點(diǎn)，容易受到房地產(chǎn)市場(chǎng)情況變動(dòng)的影響，與稅收的穩(wěn)定性特征不符。不僅如此，前面已經(jīng)提到，房產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，應(yīng)遵循財(cái)產(chǎn)稅的一般范式進(jìn)行征收，而滬渝兩市的政策實(shí)踐明顯有悖于這一點(diǎn)。
然后是“辦不到”。近年來我國房價(jià)持續(xù)上漲、居高不下的根本原因，在于有效供給和實(shí)際需求的不平衡。造成這一現(xiàn)象的原因很多，但不管是減少有效供給還是增加有效需求，最終的結(jié)果都是加劇賣方市場(chǎng)的強(qiáng)化。在這樣的背景下，單憑硬性的法律約束或行政指令的強(qiáng)制打壓，無法從根本上解決經(jīng)濟(jì)問題。從理論上講，“在賣方市場(chǎng)上，任何……最終都將被轉(zhuǎn)嫁到買方身上”。對(duì)以倒賣商品房獲利為目的的購置行為征收重稅，往往導(dǎo)致投機(jī)者提高房屋的轉(zhuǎn)手價(jià)格，或者延長房屋的持有期進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)前市場(chǎng)有效供給的減少并最終推高房價(jià)（租金），加重買房人或承租人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，與先前的調(diào)控目的背道而馳。從滬渝兩地的實(shí)施效果看，雖然高端住宅的成交量和成交價(jià)格均有所回落，但對(duì)降低市場(chǎng)整體房價(jià)、增加地方財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配等作用均不十分明顯3。
強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅改革的首要目的不是打壓房價(jià)，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)恢復(fù)房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性，從稅收的本質(zhì)屬性出發(fā)去設(shè)計(jì)和完善這一稅種，避免其淪為政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的短期政策工具。只有恢復(fù)房產(chǎn)稅的財(cái)產(chǎn)稅屬性，著眼于完善房地產(chǎn)稅收制度的長遠(yuǎn)考慮，才能分層次、有步驟地推動(dòng)財(cái)稅制度改革，把房產(chǎn)稅培養(yǎng)成為地方政府收入的主要稅種，逐漸取代當(dāng)前的“土地財(cái)政”，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和解決地方政府的財(cái)政困境提供有力支持。
二、房產(chǎn)稅實(shí)施條件與我國的現(xiàn)實(shí)選擇
房產(chǎn)稅的征收目的的有效實(shí)現(xiàn)是以一系列必要條件和運(yùn)行環(huán)境為前提的，這些條件主要包括法律制度、房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系、房產(chǎn)排查和登記制度、房地產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)、獨(dú)立的稅收資金運(yùn)作機(jī)制等。
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滬渝兩市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案由政府而不是立法部門頒布，使其具有行政法規(guī)的性質(zhì)，與一般意義上的立法法規(guī)有所不同，這也是其合法性引起爭(zhēng)議的原因。故房產(chǎn)稅改革方案的出臺(tái)，首先要解決稅收的合法性問題。在分析當(dāng)前試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開展全國范圍內(nèi)的深入調(diào)研，重視征稅方案設(shè)計(jì)和立法聽證，做好前期準(zhǔn)備工作。
從內(nèi)容上看，不僅要包括房產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)的一系列條款設(shè)計(jì)，還應(yīng)包括稅收使用方面的制度安排，建立一整套的運(yùn)作機(jī)制。從立法體系上看，應(yīng)由全國人大常委會(huì)從國家層面頒布征稅方案，各級(jí)立法機(jī)構(gòu)和地方政府可在中央授權(quán)的范圍內(nèi)，根據(jù)地方的具體情況，對(duì)征稅標(biāo)準(zhǔn)、稅率等具體設(shè)計(jì)做適當(dāng)調(diào)整，形成一個(gè)要素完備、層次分明的法律法規(guī)體系，為房產(chǎn)稅的征收創(chuàng)造前提條件。
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首先是評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇和設(shè)立。房產(chǎn)稅保有環(huán)節(jié)的征收是以房屋的估值為前提條件的，要在全國范圍內(nèi)完成對(duì)房屋價(jià)值的定期估量，勢(shì)必需要相當(dāng)數(shù)量的房屋價(jià)值評(píng)估。目前我國資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理較為混亂，營利性或非營利性的評(píng)估機(jī)構(gòu)出于自身和所屬部門利益考慮扭曲評(píng)估結(jié)果，再加上評(píng)估人員素質(zhì)良莠不齊，這些都對(duì)評(píng)估結(jié)果的客觀性造成不良影響。房產(chǎn)估值是房產(chǎn)稅征收的必要環(huán)節(jié)之一，評(píng)估結(jié)果要有嚴(yán)肅性和客觀性，故應(yīng)交由具備高資質(zhì)的專業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。這類評(píng)估機(jī)構(gòu)可以從現(xiàn)有的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)中篩選，也可以設(shè)立非營利性的專門機(jī)構(gòu)，并將其納入評(píng)估監(jiān)管部門的監(jiān)管體系。
其次是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。造成我國房屋價(jià)值評(píng)估結(jié)果缺乏客觀性的另一個(gè)重要原因，是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估技術(shù)的不一致。這種不一致使得評(píng)估結(jié)果缺乏信服力，容易引起房產(chǎn)稅征收的糾紛。因此，房屋評(píng)估監(jiān)管部門應(yīng)參考國外一般經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)行的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和資產(chǎn)評(píng)估原則，在充分我國考慮房屋估值的地域性、特殊性的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)具有指導(dǎo)性質(zhì)的房屋價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。房屋估值執(zhí)行部門或評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)以評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，結(jié)合操作經(jīng)驗(yàn)，擬定出一些具有群體約束力的實(shí)施細(xì)則，促進(jìn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化。
再次是評(píng)估信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與共享。房屋估值一條重要的實(shí)施原則是參照估值，即選擇在地域上、類型上具有相近性和可比性的房屋價(jià)值作為估值的參照依據(jù)。要做到這一點(diǎn)，必須要做到參照數(shù)據(jù)信息的充分共享，所以建立一個(gè)基于評(píng)估機(jī)構(gòu)房屋估值的信息網(wǎng)絡(luò)就顯得很有必要。這一網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營可以交由房屋估值執(zhí)行部門或評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，為房屋估值和房產(chǎn)稅征收提供技術(shù)網(wǎng)絡(luò)支持。
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房產(chǎn)稅保有環(huán)節(jié)的征收實(shí)踐，很大程度上依賴于房地產(chǎn)登記制度的建立健全。征稅法案中細(xì)節(jié)條款的付諸實(shí)施，必須以準(zhǔn)確的產(chǎn)權(quán)登記為前提。出于歷史原因和房地產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制的不完善，我國住房產(chǎn)權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺失。在很多中小城鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房甚至無產(chǎn)權(quán)房長期大量存在，相關(guān)部門對(duì)此缺乏有效的統(tǒng)計(jì)，直接影響到房地產(chǎn)調(diào)控的決策和相關(guān)法律條款的設(shè)計(jì)。因此，監(jiān)管當(dāng)局目前的迫切任務(wù)之一，是聯(lián)合住房、建設(shè)和統(tǒng)計(jì)等部門對(duì)我國當(dāng)前房屋持有量和產(chǎn)權(quán)登記情況展開詳細(xì)排查，掌握房源準(zhǔn)確狀況，尤其是個(gè)人或家庭在多地?fù)碛卸嗵追慨a(chǎn)的情況。同時(shí)，強(qiáng)化房產(chǎn)登記制度，確保新增房源完整、及時(shí)地納入統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，從而避免偷逃漏稅行為，使房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)社會(huì)分配的作用得到真正發(fā)揮。
?。ㄋ模┓康禺a(chǎn)綜合信息系統(tǒng)
房產(chǎn)稅的有序征收和使用需要多方面的綜合信息做支撐，因此有必要也有可能建立一個(gè)跨領(lǐng)域的房地產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)的構(gòu)成應(yīng)該包括以下幾方面的主要信息：一是依托房產(chǎn)排查和房產(chǎn)登記形成的產(chǎn)權(quán)信息，二是依托房產(chǎn)估值形成的房產(chǎn)價(jià)值信息，三是相關(guān)的戶籍信息，四是全國人大常委會(huì)頒布的房產(chǎn)稅方面的法律和相關(guān)的地方法律法規(guī)，以及在此基礎(chǔ)上形成的房產(chǎn)稅征收信息。該系統(tǒng)的建立需要稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、住房、城建和國土資源等部門的協(xié)同配合，由各級(jí)政府主導(dǎo)信息平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)，并責(zé)成轄下相關(guān)部門對(duì)數(shù)據(jù)不斷進(jìn)行更新，確保信息的有效性和時(shí)效性。
?。ㄎ澹┆?dú)立的稅收資金運(yùn)作機(jī)制
房產(chǎn)稅改革的主要目的是協(xié)調(diào)社會(huì)公平與效率的矛盾，在堅(jiān)持效率原則的同時(shí)盡最大可能維護(hù)社會(huì)公平。結(jié)合我國稅收的根本原則是“取之于民，用之于民”，所以在房產(chǎn)稅使用方面，“取之于房、用之于房”的基本思路得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)同。而要真正實(shí)現(xiàn)“取之于房、用之于房”，就必須有一整套的制度設(shè)計(jì)和法律保障。從我國目前的情況看，房產(chǎn)稅收入作為稅收收入的一部分，被納入地方財(cái)政預(yù)算，對(duì)于這部分資金的使用只有原則上的方向規(guī)定，并無實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)實(shí)約束。而且由于當(dāng)前全國絕大部分地方并未推行該項(xiàng)改革試點(diǎn)，缺少真正意義上的房產(chǎn)稅收入，所以也就不存在相應(yīng)的使用問題。
從長遠(yuǎn)看，伴隨著房產(chǎn)稅制度在全國范圍內(nèi)的施行，配套的資金運(yùn)作機(jī)制也必須建立和完善。應(yīng)由特定或新設(shè)的部門機(jī)構(gòu)、依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策負(fù)責(zé)這部分收入的管理，要堅(jiān)持收支透明化、使用規(guī)范化，定期發(fā)布管理報(bào)告，及時(shí)公開必要信息，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和外部監(jiān)督，保證該項(xiàng)收入真正用之于民。
