【摘要】筆者認為,正確處理農(nóng)村債務問題,不僅在很大程度上決定著農(nóng)村稅費改革的成敗,而且會直接影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和穩(wěn)定。本文就此問題的成因及對策進行了探討。
從2003年開始,我國進行了轟轟烈烈的農(nóng)村稅費改革工作。通過近幾年的工作,稅費改革取得了階段性成果。但是,鄉(xiāng)村兩級確確實實存在的債務問題對農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展造成的負面影響,也是困擾農(nóng)村稅費改革向縱深發(fā)展的一個最主要的問題。
農(nóng)村債務問題是正在進行的農(nóng)村稅費改革的一大難題,它既表現(xiàn)在稅費改革中對現(xiàn)有債務問題難處理,也表現(xiàn)在對稅費改革后可能出現(xiàn)的新債務的難以防范。農(nóng)村債務的形成既有市場機制發(fā)育不健全的原因,也有管理體制的制約。解決農(nóng)村債務問題,必須從舊債和新債兩個角度來尋找途徑。
一、農(nóng)村債務的構(gòu)成及產(chǎn)生的原因
(一)農(nóng)村債務的構(gòu)成
1.向銀行、信用社的借款。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(組)為完成各項達標、退耕還林、退田還湖、減災防災及連年遞增的稅收任務,從銀行、信用社借了不少貸款,累積債務較重,加上利息滾動,這筆債務還在不斷擴大。2.向干部職工借的集資款。盡管國家三令五申反對非法集資,但面對日益膨脹的支出和虛假的財政遞增,農(nóng)村基層組織無法維持其正常運轉(zhuǎn),通過向干部和職工高息集資便成為化解矛盾的途徑之一。3.其它欠款。目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(組)存在著如招待費、工程勞務、拖欠職工工資等名目繁多的欠款,這一類的債務雖然零散,但累計起來也不是一個小數(shù)目。
(二)農(nóng)村債務的特點及產(chǎn)生的原因
農(nóng)村債務的特點主要表現(xiàn)在兩個方面:一是債務面廣;二是債務額大。農(nóng)村債務的形成,有內(nèi)在成因、體制機制成因及管理成因。
1.內(nèi)在成因主要表現(xiàn)在:一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、市場機制不健全。雖然社會主義市場經(jīng)濟建設促進了農(nóng)村市場的發(fā)育和成長,也促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照市場供求關系作了很大的調(diào)整,但在調(diào)整過程中市場信息不靈、行政干預過多的矛盾仍很突出,致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進程緩慢。二是農(nóng)業(yè)科技投入不高,農(nóng)業(yè)產(chǎn)品沒有特色、沒有質(zhì)量、更沒有品牌,缺乏對農(nóng)產(chǎn)品進行系列化的深加工。多年以來農(nóng)民生產(chǎn)出來的東西或是賣不出去、或是賣不出價錢,農(nóng)村集體及農(nóng)民個人的收入始終上不去。2.體制機制成因:一是機構(gòu)臃腫、人員膨脹。在地方財力不足又無法再增加農(nóng)民負擔的情況下,只得借債維持機構(gòu)運行。二是人事管理體制不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)多而雜,且絕大部分受縣級以上的條條管轄,鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無機構(gòu)設置權(quán),又無人事管理權(quán),而這些機構(gòu)的人員費用卻要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中解決,人事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)脫鉤情況嚴重。三是干部任用機制錯位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷,主要是看他們的政績,一些干部為了做政績,想方設法甚至不惜巧立名目負債建設“形象工程”和示范達標工程。成功了的干部可能會得到升遷,而舉借的債務留給后任打理,結(jié)果是一任留一任,層層累積,債務的包袱越來越重。四是政府職能不明確。在現(xiàn)實生活中,政府干預經(jīng)濟的現(xiàn)象仍很嚴重,其一是部分地方政府興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏科學論證,技術含量低,運行質(zhì)量差;其二是對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大包大攬,甚至不惜虧本貼息,市場格局一旦發(fā)生變化,出路沒有了,債務卻平添不少。3.管理成因:主要表現(xiàn)在以下兩個方面:一是財稅管理體制不順。目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多實行收入上繳、支出下?lián)?按國稅、地稅、財政三塊包干分成的財政管理體制。這種雁過拔毛、層層集中財力的分配格局,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力遠不能維持正常需要,而且還存在“上面開口子,下面拿票子”的現(xiàn)象,國家不斷出臺政策性增資,對一些支出標準作出硬性規(guī)定,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無力承擔這些支出負擔。同時,由于農(nóng)村經(jīng)濟普遍落后,導致征管中欠收嚴重、入庫不及時,財政收入任務難以實現(xiàn),而上級下達的收入計劃盲目遞增,導致基層不得不借貸上交,違法操作。二是財務監(jiān)督不力。目前,在我國基層政權(quán)中,“以權(quán)代法”的現(xiàn)象非常普遍。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),以行政決議來確定收支框架,財政預算形同虛設,預算執(zhí)行的隨意性大,預算與執(zhí)行兩張皮。在村(組)雖然實行了“村賬鎮(zhèn)管”、“村務公開”,但收支無計劃,管理無秩序,缺乏內(nèi)部控制,群眾監(jiān)督更是一紙空文,大多數(shù)流于形式。加之一些鄉(xiāng)村干部搞短期行為,生活上講排場,攀比成風,導致支出遠遠超過收入,不得不高息舉債度日。
二、制止與防范新債的對策與思考
(一)開展一批化解鄉(xiāng)村債務的試點
按照中央“制止新債、摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求,開展一批化解鄉(xiāng)村債務的試點,通過試點工作,推進鄉(xiāng)村債務化解工作。
(二)規(guī)范基層政府行為,縮減支出
目前,對地方各級政府的事權(quán)缺乏明確的法律規(guī)范,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應做什么、不應做什么缺乏明確的界定。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)應按照公共財政的觀點予以理順,把基層政府的職能界定在行使國家政權(quán)及管理公共事務的范圍以內(nèi)。興辦任何企業(yè),不應有政府行為,政府只能是從政策上扶持、從環(huán)境上創(chuàng)造、從工作上協(xié)調(diào)。進行的集鎮(zhèn)建設和其他公益事業(yè)要量體裁衣,不能只求政績,只講形象,而應更多地考慮自身的承受能力。不要以“達標升級”、“資金配套”等要求迫使基層政府直接參與經(jīng)濟活動。改革現(xiàn)有的人事用人制度,實行機構(gòu)設置、用人制度與財力配套相結(jié)合,事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合,精減機構(gòu),縮減人員開支。比如,前幾年進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量上看是減少了,但人員的分流沒有得到妥善安置,基本上是“廟拆了,和尚沒有少”。由于資金有限,有的地方拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外欠賬,甚至不惜擠占挪用上級撥付的各項?？?。因此,要真真實實精減機構(gòu),縮減人員開支。
(三)強化鄉(xiāng)村財務監(jiān)督機制
為了加強鄉(xiāng)村財務管理,鄉(xiāng)村財務都實行了“縣管鄉(xiāng)用”和“鄉(xiāng)管村用”的管理制度,但可以說大多數(shù)都流于形式。所以說加強管理監(jiān)督機制、嚴格執(zhí)行制度是杜絕鄉(xiāng)村經(jīng)費支出膨脹不可或缺的手段之一。而且,更重要的是要逐步建立健全鄉(xiāng)村財務管理體制,同時加強審計監(jiān)督,嚴格控制管理性支出。另外,還要提高鄉(xiāng)村干部的財務管理水平、強化其責任意識和公仆意識。
(四)發(fā)展經(jīng)濟,增加集體收入
鄉(xiāng)村應立足本地資源優(yōu)勢,因地制宜,積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,增加集體收入,減輕農(nóng)民負擔。一方面,可選擇合適的項目,積極發(fā)展多種經(jīng)營,變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢;另一方面,應積極鼓勵農(nóng)戶發(fā)展個體私營經(jīng)濟。村級可通過承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入,增強集體經(jīng)濟實力。有了較強的經(jīng)濟實力,不但可用于清償舊債,更重要的是可降低農(nóng)村財務風險,避免沒有經(jīng)濟承受能力的大額度債務再度發(fā)生。
作者：徐 昕
