美中經(jīng)貿(mào) 外資審查 政策阻礙 談判協(xié)定
一、美國(guó)外國(guó)投資審查委員會(huì)與相關(guān)審查條款
?。ㄒ唬┱哐葑兣c審查機(jī)構(gòu)
如今的美國(guó)外國(guó)投資審查委員會(huì)（CFIUS） 由福特總統(tǒng)在1975年的行政令中頒布設(shè)立。1988年出臺(tái)的Exon-Florio修正案指出，對(duì)于國(guó)家安全有潛在危害的外國(guó)投資，總統(tǒng)有權(quán)阻止交易。之后，里根總統(tǒng)將歸屬于他的權(quán)力和職責(zé)交給了CFIUS。CFIUS由負(fù)責(zé)收集和分析外國(guó)在美投資的研究機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變成了一個(gè)有權(quán)審查和決策輔助的機(jī)構(gòu)。2007年7月26日，布什總統(tǒng)簽署了《2007外國(guó)投資與國(guó)家安全法》。這一法案將CFIUS的地位法律化并穩(wěn)定了CFIUS的審查程序。2008年1月布什通過(guò)一項(xiàng)行政命令擴(kuò)大了CFIUS的成員構(gòu)成，CFIUS 隸屬于財(cái)政部，由包括行政部門和總統(tǒng)行政辦公室等部門的要員組成。
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美國(guó)的外商投資審查程序總體上可概括為申報(bào)，30天審查，45天調(diào)查和總統(tǒng)決定4個(gè)階段。在30天的初級(jí)審查中，通過(guò)內(nèi)部討論和相關(guān)分析，如果CFIUS如果有充分的理由確認(rèn)這起交易會(huì)威脅到國(guó)家安全，則會(huì)在這一階段阻止交易；若內(nèi)部不能達(dá)成一致意見(jiàn)或并購(gòu)方在申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^時(shí)仍然希望得到總統(tǒng)的最終裁決， 則會(huì)進(jìn)入為期45天的后續(xù)審查，并提交總統(tǒng)進(jìn)行最后決定。
二、中國(guó)涉及國(guó)家安全的外資審查條款
（一）政策演變
伴隨著越來(lái)越多的外資入華，中國(guó)政府也開始重視外資流入對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的影響。美國(guó)的外商投資審查法案經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展和修改過(guò)程，而中國(guó)涉及國(guó)家安全的外商投資審查近些年才開始起步，其最終審查條款的確立距今才僅僅有半年多的時(shí)間。2011年2月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了有關(guān)外國(guó)企業(yè)對(duì)本國(guó)企業(yè)并購(gòu)和收購(gòu)引起的國(guó)家安全問(wèn)題審查條例，初步規(guī)定了審查程序、相關(guān)機(jī)構(gòu)以及“國(guó)家安全”問(wèn)題所涉及到的領(lǐng)域，這是中國(guó)在反壟斷條款的正式貫徹實(shí)行上邁出的第一步。3月4日，商務(wù)部發(fā)布了有關(guān)外商投資安全審查條例的中期條款，將相關(guān)條款進(jìn)行了進(jìn)一步修改。8月25號(hào)，商務(wù)部發(fā)布了外資在華并購(gòu)與收購(gòu)安全審查條例的最終條款。
?。ǘ彶闄C(jī)構(gòu)
不同于CFIUS，中國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專門的外商投資審查委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)也不直接隸屬于某一個(gè)行政部門，而是由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委只發(fā)揮主要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。審查人員由跨部委的聯(lián)席專家組成，根據(jù)審查所涉及的不同領(lǐng)域和行業(yè)來(lái)具體決定由哪個(gè)部門或機(jī)構(gòu)承擔(dān)審查過(guò)程。商務(wù)部負(fù)責(zé)接收審查申請(qǐng)并將最終結(jié)果告知申請(qǐng)人。 聯(lián)席委員會(huì)的主要職責(zé)包括：研究分析外商投資可能對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的影響，對(duì)其進(jìn)行審查，并最終做出相關(guān)決定。
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中國(guó)的外資審查程序也可大體歸為四個(gè)階段。在外方提出申請(qǐng)后，如果中方認(rèn)為需要審查，商務(wù)部會(huì)在15個(gè)工作日內(nèi)告知申請(qǐng)人，并在其后5個(gè)工作日內(nèi)將審查申請(qǐng)?zhí)峤唤o聯(lián)席委員會(huì)。如果聯(lián)席委員會(huì)認(rèn)為需要啟動(dòng)特殊審查的，則會(huì)開始為期65天的調(diào)查階段并將最終意見(jiàn)提交給國(guó)務(wù)院，由其作出最終決定。目前，國(guó)務(wù)院的最終審查時(shí)間還不確定。
三、美中外資安全審查條例中的政治和政策阻礙
如今看來(lái)，美中外資安全審查程序都會(huì)不可避免受到內(nèi)部政治和政策運(yùn)作的干擾。從美國(guó)方面看，雖然美國(guó)總統(tǒng)對(duì)于審查階段的收購(gòu)申請(qǐng)具有最終的接受或否決權(quán)，但從CFIUS向國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告中我們可以看到，每年由總統(tǒng)親自否決的案件只有少數(shù)幾起，大部分申報(bào)者是不堪忍受美國(guó)強(qiáng)大的政治壓力而主動(dòng)撤回申請(qǐng)。尤其是近些年國(guó)會(huì)對(duì)外資審查過(guò)程的頻繁介入使得美國(guó)行政部門越來(lái)越多地受到立法部門的干擾，在這種情況下，議員的個(gè)人傾向，其所處選區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)情況以及國(guó)會(huì)之中的黨派紛爭(zhēng)等復(fù)雜因素都會(huì)影響美國(guó)的外資審查過(guò)程。況且美國(guó)外商投資審查機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成較為復(fù)雜，機(jī)構(gòu)之間的運(yùn)作并不對(duì)外公開，不同部門在“國(guó)家安全”和“經(jīng)濟(jì)利益”這一問(wèn)題的平衡上也存有較大爭(zhēng)論。9?11事件后，相對(duì)保守的國(guó)防部和國(guó)土安全部在對(duì)外資的安全審查過(guò)程中發(fā)揮著愈加重要的作用，特別是當(dāng)并購(gòu)和收購(gòu)涉及到高科技和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)。此外，CFIUS還格外關(guān)注中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資是否會(huì)潛在增強(qiáng)中國(guó)的軍事實(shí)力以及對(duì)美投資的中國(guó)企業(yè)與中國(guó)政府之間的關(guān)系。
中國(guó)的外資審查條例與程序剛剛確立，在運(yùn)行方面存在著很大的不規(guī)范性和不確定性，雖然中國(guó)還沒(méi)有哪個(gè)單獨(dú)機(jī)構(gòu)會(huì)像CFIUS一樣成為外商在美投資“攔路虎”的代名詞，但是中國(guó)在一系列問(wèn)題上的模糊政策和法規(guī)也一直讓國(guó)際投資者感到頭疼。商務(wù)部發(fā)布的審查條款中并沒(méi)有詳細(xì)指出“聯(lián)席委員會(huì)“具體包括哪些機(jī)構(gòu)和人員，如果參與審查的部門太少，可能無(wú)法對(duì)外方的申報(bào)做出完整和正確的評(píng)估，若涉及的機(jī)構(gòu)太多，則有可能會(huì)導(dǎo)致審查效率低下從而影響最終的審查結(jié)果。再者，從時(shí)間因素上來(lái)看，部分外國(guó)投資者認(rèn)為“聯(lián)席委員會(huì)”在第三階段“調(diào)查”上用時(shí)過(guò)長(zhǎng)，而且相關(guān)條款并沒(méi)有為國(guó)務(wù)院的最終審查規(guī)定嚴(yán)格期限，這就使外國(guó)投資者更加擔(dān)心中國(guó)對(duì)外資安全審查的過(guò)程會(huì)受國(guó)內(nèi)政治和行政部門不透明政策運(yùn)作的影響，另有投資者擔(dān)心此類申報(bào)會(huì)因?yàn)闊o(wú)限期拖延而最終導(dǎo)致的不了了之。
根據(jù)中國(guó)美國(guó)商會(huì)今年4月份發(fā)布的《美國(guó)企業(yè)在中國(guó)2012白皮書》， “中國(guó)法規(guī)政策相互矛盾且法律不明確”這一問(wèn)題連續(xù)兩年成為美國(guó)企業(yè)在華運(yùn)營(yíng)的第二大挑戰(zhàn)。 此外，中央政府和地方政府在外資監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行方面出現(xiàn)了不一致，地方政府的行政裁量權(quán)也對(duì)外商在華投資形成了阻礙。
四、總結(jié)與政策建議
近年來(lái)，中國(guó)一些企業(yè)在美國(guó)的并購(gòu)案頻頻受到“以威脅國(guó)家安全為由”的阻撓 ,隨著中國(guó)相關(guān)條款的頒布，美國(guó)一些人士指出日后美國(guó)在中國(guó)投資時(shí)可能也會(huì)面臨相同的困境。
對(duì)于美國(guó)政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)盡量對(duì)包括中國(guó)國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的赴美投資企業(yè)一視同仁，放寬投資門檻。當(dāng)一項(xiàng)交易有可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生危害時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)在可行的范圍內(nèi)采取有針對(duì)性的緩解措施，而非否決整個(gè)交易。中國(guó)政府也應(yīng)該公平對(duì)待外國(guó)企業(yè)在華投資，在外資并購(gòu)安全審查條例的執(zhí)行上遵守規(guī)定的時(shí)限和審查標(biāo)準(zhǔn)，逐步簡(jiǎn)化外國(guó)投資審批程序，提高審批透明度。
美中兩國(guó)于2008年6月舉辦的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中正式宣布啟動(dòng)中美雙邊投資保護(hù)談判協(xié)定。目前來(lái)看，兩國(guó)還需要進(jìn)一步深化投資談判，我們非常期待兩國(guó)政府能在談判中進(jìn)一步明確相關(guān)審查機(jī)構(gòu)的職能，規(guī)范審查流程，減少國(guó)家和地方保護(hù)主義，加強(qiáng)雙邊有關(guān)部門的溝通和互訪，增強(qiáng)透明性以減少誤解，最終達(dá)成中美經(jīng)貿(mào)的雙贏局面。
