財(cái)務(wù)審計(jì)，作為一項(xiàng)傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目，是人民銀行加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理行之有效的內(nèi)部審計(jì)途徑，也是央行內(nèi)部控制的重要組成部分，對(duì)促進(jìn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門建立健全內(nèi)控制度，確保內(nèi)部財(cái)務(wù)資金的安全運(yùn)行具有十分重要的作用。但是，與實(shí)際工作要求相比，財(cái)務(wù)審計(jì)工作還存在一些問題和不足，尤其是審計(jì)質(zhì)量還有待于進(jìn)一步提高。本文就如何進(jìn)一步提高中央銀行財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量談一點(diǎn)粗淺看法。
一、人民銀行財(cái)務(wù)管理及財(cái)務(wù)審計(jì)工作概述
自《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》實(shí)行以來，人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部控制和約束，根據(jù)實(shí)際需要，探索創(chuàng)新了許多切實(shí)有效的財(cái)務(wù)管理措施。財(cái)務(wù)預(yù)算管理方式先后經(jīng)歷了1994年實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制，2000年試編部門預(yù)算，2006年實(shí)行部門預(yù)算至今。費(fèi)用指標(biāo)管理也發(fā)生了一系列的變化，先是實(shí)行科目管理、總指標(biāo)控制，2002年實(shí)行全賬戶費(fèi)用管理，2006年重新改為科目管理。同時(shí)，于2002年和2005年對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行了兩次調(diào)整。并相繼在中支以上機(jī)構(gòu)推行了財(cái)權(quán)事權(quán)相分離的管理辦法和對(duì)縣級(jí)支行費(fèi)用實(shí)行報(bào)賬制。上述這些管理措施，使得財(cái)務(wù)收支行為日趨規(guī)范，財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作不斷得以改進(jìn)和加強(qiáng)。人民銀行自2000年成立內(nèi)部審計(jì)部門以來，財(cái)務(wù)審計(jì)就成為內(nèi)審部門的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)。最初的幾年主要是對(duì)每年的年終財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審計(jì)。近年來，隨著財(cái)務(wù)工作的發(fā)展和變化，財(cái)務(wù)審計(jì)在審計(jì)工作中的地位越來越重要，財(cái)務(wù)審計(jì)的內(nèi)容也越來越廣泛。如自2005年以來先后開展了財(cái)務(wù)費(fèi)用管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理、集中采購(gòu)管理、預(yù)算單位銀行賬戶管理等財(cái)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目。除這些專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目外，在開展的全面審計(jì)、離任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)等綜合性審計(jì)項(xiàng)目中也涉及財(cái)務(wù)管理方面的審計(jì)。通過這些審計(jì)項(xiàng)目的不斷開展，財(cái)務(wù)審計(jì)技能和審計(jì)質(zhì)量得到了明顯提高，在完善財(cái)務(wù)規(guī)章制度、規(guī)范財(cái)務(wù)操作、促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平方面發(fā)揮了重要的作用。但在實(shí)際工作中，仍有一些客觀和主觀的因素對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)的開展產(chǎn)生了不利的影響，限制了財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量的提高。
二、提高財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量面臨的問題
就目前財(cái)務(wù)審計(jì)工作實(shí)際來看，提高財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量面臨著以下五個(gè)方面的問題：
（一）審計(jì)目標(biāo)的局限性和審計(jì)項(xiàng)目的安排制約了財(cái)務(wù)審計(jì)的效果
1.傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)制約了財(cái)務(wù)審計(jì)的最終目的。財(cái)務(wù)審計(jì)的主要目的是確保被審計(jì)單位遵守各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度和有關(guān)法規(guī)及保證財(cái)務(wù)活動(dòng)的安全、合理、高效。而目前的財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)僅是以合規(guī)性、合法性的查錯(cuò)糾弊審計(jì)為主，對(duì)財(cái)務(wù)行為的合理性、效益性和財(cái)務(wù)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)尚未涉及，不能從制度和管理的高度查找漏洞，及時(shí)、準(zhǔn)確地反映各項(xiàng)財(cái)務(wù)資金的使用情況。這樣的財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)從源頭上就限制了審計(jì)工作的開展，使財(cái)務(wù)審計(jì)的效果大打折扣。
2.審計(jì)項(xiàng)目的安排不能全面反映單位的財(cái)務(wù)管理情況。人民銀行自內(nèi)審部門成立以來，對(duì)財(cái)務(wù)管理方面的審計(jì)基本上是以專項(xiàng)審計(jì)的形式進(jìn)行，很少對(duì)財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的審計(jì)。專項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容單一，只能反映財(cái)務(wù)管理工作某一個(gè)方面的情況，對(duì)一個(gè)單位整體財(cái)務(wù)管理情況無(wú)法做出全面的評(píng)價(jià)。同時(shí)，在開展全面審計(jì)、離任審計(jì)和履行職責(zé)審計(jì)等綜合性的審計(jì)項(xiàng)目中，盡管也涉及財(cái)務(wù)管理方面的審計(jì)，但因這些項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容較多，財(cái)務(wù)管理只是其中的一項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容，且受審計(jì)人員和時(shí)間等因素的限制，審計(jì)中難免有所側(cè)重，或不能全面、細(xì)致的進(jìn)行檢查，審計(jì)結(jié)論往往較為籠統(tǒng)和模糊。
（二）內(nèi)審部門組織管理體制限制了同級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作的深入開展人民銀行現(xiàn)行的內(nèi)審工作，業(yè)務(wù)上歸口上級(jí)行管理，具體工作的開展仍是在本級(jí)行黨委或分管行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，內(nèi)審工作人員的人事、工資關(guān)系也在本行管理。這種管理體制造成內(nèi)審工作缺乏自主性和獨(dú)立性，對(duì)同級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作的制約作用表現(xiàn)得尤其明顯。財(cái)務(wù)工作是一項(xiàng)全行性的、較為敏感的工作，涉及單位和個(gè)人方方面面的切身利益。審計(jì)人員在開展財(cái)務(wù)審計(jì)過程中，所面臨的壓力比其他同級(jí)審計(jì)項(xiàng)目都大，既有來自主管領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)辦人員的，也有來自單位“一把手”和有關(guān)職工的。在諸多壓力下，審計(jì)人員難免顧慮重重，或?qū)徲?jì)時(shí)檢查的不深不透，或發(fā)現(xiàn)問題不敢暴露，財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果不能全面、客觀地反映本單位財(cái)務(wù)工作中存在的問題，造成了潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，影響了財(cái)務(wù)審計(jì)的質(zhì)量。
（三）現(xiàn)行預(yù)算管理方式不完善，導(dǎo)致部分財(cái)務(wù)審計(jì)問題整改不力目前，人民銀行分行及省會(huì)中支對(duì)市中支財(cái)務(wù)費(fèi)用預(yù)算的批復(fù)情況為：每年年初，分行及省會(huì)中支對(duì)市中支批復(fù)一個(gè)全年的費(fèi)用預(yù)算，但因各市中支在年中的實(shí)際開支情況與批復(fù)的預(yù)算不相符，或有一些特殊的費(fèi)用開支等因素，經(jīng)市中支申請(qǐng)，上級(jí)行會(huì)在年終進(jìn)行調(diào)整。受多種因素的影響，到年終調(diào)整時(shí)上級(jí)行對(duì)市中支預(yù)算的批復(fù)與實(shí)際情況相比，往往仍然有些出入，有的科目指標(biāo)結(jié)余，有的科目又嚴(yán)重超支。因此，年終結(jié)賬時(shí)，部分行不得不違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，按照指標(biāo)情況人為調(diào)整賬務(wù)，造成不合規(guī)列支、相互擠占費(fèi)用等現(xiàn)象；還有的行為避免人為調(diào)賬，采取更改支出實(shí)際內(nèi)容、重新開具變通發(fā)票來處理賬務(wù)，造成財(cái)務(wù)核算信息失真、虛列費(fèi)用等現(xiàn)象。受預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際需求不匹配的影響，還存在固定資產(chǎn)賬實(shí)不符的問題，即：受固定資產(chǎn)購(gòu)建指標(biāo)的限制，為了滿足實(shí)際需要，通過其他科目如修理費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)等或其他賬外資金購(gòu)置，當(dāng)年不納入固定資產(chǎn)賬內(nèi)，待以后年度固定資產(chǎn)清查時(shí)做盤盈處理，造成當(dāng)年固定資產(chǎn)賬實(shí)不符。這些因管理機(jī)制不夠完善而“倒逼”形成的問題，成了基層人民銀行系統(tǒng)內(nèi)的“通病”，致使會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理人員形成“人亦然、我亦然”和“罰不擇眾”的僥幸心態(tài)，內(nèi)審人員提出的加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的建議和措施也往往難以得到落實(shí)。
（四）縣支行費(fèi)用報(bào)賬方式的變化，給審計(jì)問題的責(zé)任認(rèn)定增加了難度從2002年起，在人總行的統(tǒng)一安排部署下，各分行、營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)中心支行選擇了少數(shù)縣級(jí)支行進(jìn)行費(fèi)用支出報(bào)賬試點(diǎn)，即把縣支行的財(cái)務(wù)費(fèi)用開支及財(cái)務(wù)核算集中到中心支行，對(duì)縣支行實(shí)行日常費(fèi)用集中報(bào)賬、大額開支逐筆審批的財(cái)務(wù)管理制度。目前，這種財(cái)務(wù)報(bào)賬方式已全面推廣運(yùn)行。在費(fèi)用集中報(bào)賬制下，縣支行的每筆費(fèi)用憑證都必須經(jīng)過中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的審核簽章才能列支。因此，縣支行往往認(rèn)為經(jīng)過審核的憑證和項(xiàng)目已經(jīng)上級(jí)行批準(zhǔn)。也因此在對(duì)縣支行的財(cái)務(wù)審計(jì)過程中，縣支行與中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門之間會(huì)為一些有關(guān)費(fèi)用核算責(zé)任認(rèn)定的問題相互推諉，無(wú)形中增大了審計(jì)對(duì)其責(zé)任的認(rèn)定難度。
（五）傳統(tǒng)的審計(jì)方式和手段不能適應(yīng)財(cái)務(wù)工作的新形勢(shì)近年來，人民銀行的財(cái)務(wù)工作也像其他會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)一樣朝著網(wǎng)絡(luò)化、信息化的方向發(fā)展。如繼2002年實(shí)行費(fèi)用報(bào)賬制后，2007年已開始運(yùn)行《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)》（FIMS），該系統(tǒng)服務(wù)器放置在人總行，各級(jí)行只需及時(shí)登錄使用，人總行財(cái)務(wù)管理人員可直接、隨時(shí)了解最基層單位的財(cái)務(wù)開支信息。而與這種現(xiàn)代化發(fā)展不相符的是，目前，財(cái)務(wù)審計(jì)仍然主要通過手工查賬的手段履行審計(jì)職能，也就造成了財(cái)務(wù)審計(jì)的方式仍是以事后的反饋性控制為主，缺乏事前、事中的預(yù)防性控制，無(wú)法對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行進(jìn)行全過程監(jiān)督。
三、有效提高財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量的建議
（一）引入管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)理念，提高財(cái)務(wù)審計(jì)目標(biāo)在對(duì)各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行等財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行合法性、合規(guī)性傳統(tǒng)審計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從提高資金使用效益的角度來審計(jì)財(cái)務(wù)內(nèi)部管理系統(tǒng)和管理制度（比如人員配置是否合理，業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)是否合理），查看各項(xiàng)資金是否以最低的費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資產(chǎn)和資源，在何種程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)；預(yù)算編制是否可靠，設(shè)備物資是否有效使用，是否存在浪費(fèi)和資源閑置的現(xiàn)象等等。通過提升財(cái)務(wù)審計(jì)的層次，有效促進(jìn)資金資源的充分利用，降低行政成本，提高資金的使用效益，最終達(dá)到提高財(cái)務(wù)工作效益的目的。
（二）財(cái)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)和綜合審計(jì)相結(jié)合，全面反映財(cái)務(wù)工作整體水平一般情況下，任何一項(xiàng)工作在一定時(shí)期內(nèi)無(wú)論管理方式還是業(yè)務(wù)發(fā)展都有其穩(wěn)定性和延續(xù)性，財(cái)務(wù)管理工作也不例外。因此，內(nèi)審部門可根據(jù)實(shí)際情況，以每2-3年為一個(gè)周期對(duì)轄內(nèi)的財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行一次全面系統(tǒng)的審計(jì)，同時(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展情況有重點(diǎn)地開展專項(xiàng)審計(jì)。二者相結(jié)合，既能保證重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)，又能全面反映基層央行財(cái)務(wù)管理的總體情況，不斷發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理過程中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，制定切實(shí)可行的措施加以改進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作水平的提高。
（三）建立健全財(cái)務(wù)審計(jì)“上審下”和“異地互查”制度，確保財(cái)務(wù)審計(jì)工作的客觀公正由上級(jí)行根據(jù)審計(jì)工作的實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排，采取“上審下”或“異地互查”的方式開展財(cái)務(wù)審計(jì)，盡量避免審計(jì)人員與被查單位之間存在利害關(guān)系，確保財(cái)務(wù)審計(jì)工作自主、獨(dú)立地進(jìn)行。這樣，才能客觀公正地評(píng)價(jià)基層央行財(cái)務(wù)管理的總體水平，真實(shí)、全面地反映財(cái)務(wù)管理過程中存在的問題，確保財(cái)務(wù)審計(jì)的質(zhì)量和效果。
（四）加強(qiáng)審計(jì)分析、反映，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)務(wù)審計(jì)問題的整改落實(shí)一方面，對(duì)那些因財(cái)務(wù)管理機(jī)制和制度不夠完善造成的財(cái)務(wù)審計(jì)問題，發(fā)揮內(nèi)審部門的服務(wù)、咨詢職能，對(duì)存在問題的原因進(jìn)行認(rèn)真分析，提出科學(xué)、合理的建議，及時(shí)向上級(jí)行主管部門進(jìn)行反映，為上級(jí)行完善、修訂相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度提供依據(jù)。另一方面，對(duì)那些打著“財(cái)務(wù)管理制度不科學(xué)、不合理”口號(hào)人為造成的問題，要切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用，通過審計(jì)結(jié)論跟蹤檢查，實(shí)行結(jié)論落實(shí)反饋制度、審計(jì)回訪制度以及審計(jì)成果轉(zhuǎn)化考核制度等，加大對(duì)審計(jì)所發(fā)現(xiàn)問題的督促整改力度，切實(shí)使內(nèi)審部門提出的合理化建議得到落實(shí)，保證財(cái)務(wù)審計(jì)的高質(zhì)量。
（五）全過程做好與縣支行和中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門的銜接，保證審計(jì)問題責(zé)任認(rèn)定的順利進(jìn)行對(duì)縣支行財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)實(shí)施審計(jì)時(shí)，中支審計(jì)部門向縣支行下達(dá)審計(jì)通知書的同時(shí)要抄送同級(jí)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門；審計(jì)過程中，及時(shí)就審計(jì)的具體事項(xiàng)與縣支行和同級(jí)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行溝通；審計(jì)結(jié)束后，要聽取中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門對(duì)查出問題的意見，做好與縣支行和中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門之間的交流、協(xié)調(diào)工作，使被審計(jì)單位和中支會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門自始至終成為審計(jì)活動(dòng)的主體，便于對(duì)審計(jì)問題責(zé)任的認(rèn)定。（六）加強(qiáng)審計(jì)方法和手段創(chuàng)新，切實(shí)提高財(cái)務(wù)審計(jì)效益創(chuàng)新和運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)方法和技術(shù)手段是傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，是科學(xué)實(shí)施審計(jì)、提高審計(jì)成效的基礎(chǔ)和前提。一是創(chuàng)新審計(jì)手段，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)施審計(jì)。如：結(jié)合財(cái)務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)化、信息化的實(shí)際，可開發(fā)財(cái)務(wù)審計(jì)系統(tǒng)與《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)》連接或?qū)霐?shù)據(jù)，探索實(shí)施聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)開支的實(shí)時(shí)監(jiān)督和分析。二是推廣內(nèi)控測(cè)評(píng)、審計(jì)抽樣、分析性復(fù)核等現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法。三是建立內(nèi)審日常監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)事前、事中的監(jiān)督力度。如一項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)，從制度的建立就應(yīng)由審計(jì)人員介入，查看制度的合理、完備程度，并由內(nèi)審人員監(jiān)督整個(gè)活動(dòng)的實(shí)施過程，查看其程序的合規(guī)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的全過程監(jiān)督審計(jì)。
