摘要：隨著政府公共資金支出的日益增加和人們民主意識的不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾對政府公共財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性更為關(guān)注，政府績效審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生。財(cái)政支出的績效如何，不僅是財(cái)政部門關(guān)心的問題，更是從中央到地方各級政府及其審計(jì)機(jī)關(guān)極為關(guān)注的問題。本文基于公共財(cái)政支出的角度著重探討了我國政府績效審計(jì)過程中存在的問題，并就完善公共財(cái)政視角下的政府績效審計(jì)發(fā)表了看法。
關(guān)鍵詞：公共財(cái)政支出 政府績效審計(jì) 經(jīng)濟(jì)性 效率性 效果性
一、公共財(cái)政支出績效審計(jì)中存在的問題
（一）現(xiàn)行的審計(jì)體制制約了公共財(cái)政支出績效審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
我國設(shè)立政府審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于行政型審計(jì)體制。在這種審計(jì)體制下，將審計(jì)設(shè)在政府內(nèi)部，國家審計(jì)實(shí)際上是我國政府內(nèi)部的一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其客觀性和公正性往往難以得到保證，對各級政府財(cái)政監(jiān)督的力度也必然受到局限。通俗的講，就是政府自己使用社會(huì)公共資金并審查自己，難免有時(shí)候無法有效地保障政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。所以現(xiàn)行體制的“內(nèi)部審計(jì)”性質(zhì)限制了績效審計(jì)對政府層次的公共財(cái)政支出進(jìn)行深入的監(jiān)督，限制了政府公共支出的審計(jì)工作重點(diǎn)從財(cái)務(wù)審計(jì)向績效審計(jì)的全面轉(zhuǎn)移。
（二）公共財(cái)政支出績效審計(jì)的法律法規(guī)體系不健全
我國開展績效審計(jì)面臨的難點(diǎn)就是相關(guān)法規(guī)不健全，制度建設(shè)滯后，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。除《中華人民共和國審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》對績效審計(jì)有原則性規(guī)定外，由于新情況、新問題不斷出現(xiàn)，但是沒有明確詳細(xì)的審計(jì)準(zhǔn)則來應(yīng)對，我國尚缺乏一部獨(dú)立的適應(yīng)我國現(xiàn)階段國情的有針對性的法規(guī)對公共財(cái)政支出績效審計(jì)進(jìn)行明確支持。如《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這主要是針對真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)，但卻沒有明確提出關(guān)于公共財(cái)政支出的績效審計(jì)的內(nèi)涵、范圍、目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等，法律對其授權(quán)并不完備，真正適用于績效審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則尚未出臺，使得政府績效審計(jì)的行為缺乏審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)范與制約，導(dǎo)致績效審計(jì)工作無章可循。
（三）公共財(cái)政支出績效審計(jì)評價(jià)體系不完善
除了法律法規(guī)制度不健全之外，績效審計(jì)中最大的難題是難以找到一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量被審計(jì)事實(shí)、評價(jià)經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績效標(biāo)準(zhǔn)。在績效審計(jì)中，評價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)一般由管理當(dāng)局負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和應(yīng)用，審計(jì)人員通常根據(jù)管理當(dāng)局所制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)，所以關(guān)于公共資金績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的口徑得不到統(tǒng)一，評價(jià)公共資金使用的績效指標(biāo)體系存在很大的局限性，大多只有財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有非財(cái)務(wù)指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒有未來價(jià)值指標(biāo)；綜合性指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少，缺乏更具體詳盡的指標(biāo)。由于公共財(cái)政資金涉及行業(yè)多，且公共部門提供的非營利性服務(wù)難以用單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對公共資金的使用績效和行政成本的控制進(jìn)行具體的量化分析。迄今為止，審計(jì)機(jī)關(guān)還沒有一個(gè)公認(rèn)、可接受的適用于各種情況的嚴(yán)格統(tǒng)一的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供執(zhí)行，在這種情況下，政府績效審計(jì)作為績效評估的重要工具，對于績效審計(jì)評價(jià)體系的構(gòu)建僅停留在較淺層面，不能適應(yīng)公眾對政府的公共財(cái)政支出績效評價(jià)的需求，無疑會(huì)影響政府績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度，所以績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性、不具體性必然給審計(jì)人員出具客觀性評價(jià)意見造成很大困難。
（四）審計(jì)公告制度未得到重視
從我國目前的實(shí)際情況來看，面臨的主要問題是審計(jì)報(bào)告內(nèi)容單薄，報(bào)告形式單一，而且審計(jì)公告的范圍較小，公開發(fā)布的審計(jì)結(jié)果不到全部審計(jì)項(xiàng)目的10%，而美國聯(lián)邦審計(jì)署審計(jì)結(jié)果向新聞媒體和社會(huì)各界的披露率則高達(dá)97%以上。由此可見，我國政府審計(jì)工作的透明度太差，大大削弱了人們對政府工作的監(jiān)督職能。審計(jì)機(jī)關(guān)對于審計(jì)結(jié)果具有公開報(bào)告權(quán)，由于我國政府審計(jì)體制造成審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)的原因，公共財(cái)政支出績效審計(jì)公告的形式、內(nèi)容更受到限制，致使對審計(jì)結(jié)果的報(bào)告期限、形式、報(bào)告對象等的規(guī)定存在不足，使廣大人民群眾的知情權(quán)受到侵犯，不能透徹地了解公共資金的使用及運(yùn)作情況。
二、完善公共財(cái)政支出績效審計(jì)的對策及建議
（一）深化行政體制改革以提高公共財(cái)政支出績效審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性
最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織頒布的《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》指出：“最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審單位之外并不受外來影響，才能客觀有效地完成其工作任務(wù)”，因此，政府審計(jì)機(jī)關(guān)只有在權(quán)限劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置上有較大的獨(dú)立性和權(quán)威性，它的作用才會(huì)充分發(fā)揮。由此可見，深化我國政府審計(jì)體制改革已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。
從我國人民代表大會(huì)制度的要求以及與國際接軌的角度來看，我國的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政型審計(jì)體制向立法型審計(jì)體制的轉(zhuǎn)變，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該向國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生的問題，而不應(yīng)該從屬于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部或在政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，只對政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。此外，國家審計(jì)體制改革的主觀條件和客觀社會(huì)環(huán)境已基本成熟，我國國家審計(jì)體制由行政型體制向立法型體制轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實(shí)的可能性。這樣就加強(qiáng)了政府審計(jì)的獨(dú)立性，加強(qiáng)了對各級政府及其所屬部門經(jīng)營公共財(cái)產(chǎn)所負(fù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的制衡機(jī)制。
（二）加快完善公共財(cái)政支出績效審計(jì)的各項(xiàng)法律法規(guī)制度
審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中提到的指導(dǎo)思想“堅(jiān)持‘依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)’的審計(jì)工作方針”，法律依據(jù)是開展審計(jì)工作的關(guān)鍵，依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把政府績效審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。當(dāng)前，我國政府應(yīng)該抓緊時(shí)間制定包括政府績效審計(jì)指南等在內(nèi)的績效審計(jì)的有關(guān)規(guī)范，以確?？冃徲?jì)的規(guī)范化，增強(qiáng)政府審計(jì)行為的效益意識，防范政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。要立足于我國政府績效審計(jì)的實(shí)踐，結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)國情，廣泛的借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在較短的時(shí)間內(nèi)出臺相適應(yīng)的政府績效審計(jì)準(zhǔn)則及指南。因此，我們應(yīng)在開展績效審計(jì)的同時(shí)，不僅要認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，而且要積極著手績效審計(jì)準(zhǔn)則的建設(shè)，從理論上探索開展績效審計(jì)的路子、方法和準(zhǔn)則，并通過單獨(dú)制定《政府績效審計(jì)準(zhǔn)則》或在《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上制定具體的政府績效審計(jì)職業(yè)規(guī)范，其內(nèi)容要對政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的法律地位、審計(jì)權(quán)限、范圍、目標(biāo)等加以明確，以便在最大程度上保障國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，為開展績效審計(jì)提供良好的法制環(huán)境，為審計(jì)人員進(jìn)行績效審計(jì)提供明確的指導(dǎo)。
（三）完善公共財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)
績效審計(jì)指標(biāo)內(nèi)容包括對經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)和社會(huì)效益的評價(jià)，經(jīng)濟(jì)效益的評價(jià)可以參考企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評價(jià)而定，如效益指標(biāo)、政府成本指標(biāo)、政府業(yè)績指標(biāo)，對于社會(huì)效益的評價(jià)必須因地制宜，如公平性和環(huán)保性指標(biāo)可以根據(jù)項(xiàng)目的不同地理位置、不同行業(yè)、不同性質(zhì)而定。其指標(biāo)的設(shè)計(jì)既要科學(xué)規(guī)范，又要簡明易懂，可操作性強(qiáng)。此外，審計(jì)人員在對具體事項(xiàng)作出評價(jià)時(shí)，要根據(jù)具體審計(jì)項(xiàng)目確定評價(jià)內(nèi)容，在做出評價(jià)時(shí)要把握審計(jì)范圍和評價(jià)內(nèi)容的一致性。在審計(jì)過程中存在證據(jù)不足、事實(shí)不清、法規(guī)不明的問題不能輕易評價(jià)，以防止審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。還應(yīng)注意定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合、長期指標(biāo)與短期指標(biāo)的結(jié)合、正面指標(biāo)與負(fù)面指標(biāo)的結(jié)合以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的結(jié)合、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的結(jié)合等。
（四）完善公共財(cái)政支出績效審計(jì)結(jié)果公告制度
民眾的知情權(quán)，是社會(huì)民主發(fā)展的基石，也是民眾社會(huì)輿論與自主選擇行為的根基。合法、穩(wěn)定的披露渠道與職責(zé)構(gòu)成績效審計(jì)報(bào)告有效披露機(jī)制的要件，在制度層面保證了民眾信息的可獲得性。
“堅(jiān)持和完善審計(jì)結(jié)果公告制度，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，把對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計(jì)結(jié)果公告的重要內(nèi)容”是審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃明確提出的，首先政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該把這項(xiàng)工作做實(shí)，該項(xiàng)法規(guī)不僅高度確立了民眾對審計(jì)信息的知情權(quán)，也在法律的層面上保證了績效審計(jì)的可獲得性，給審計(jì)機(jī)關(guān)下達(dá)和賦予了如實(shí)披露政府公共資金績效審計(jì)報(bào)告的義務(wù)與權(quán)力。我國應(yīng)完善績效審計(jì)公告制度，真正的做到公開透明、勤政廉潔，加強(qiáng)對政府公共財(cái)政支出的監(jiān)督，鞏固和發(fā)揮績效審計(jì)公告制度在績效審計(jì)中的不可替代的地位與作用。
三、結(jié)束語
績效審計(jì)是我國政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢，但就其目前的狀況而言，我國的政府績效審計(jì)正處在起步發(fā)展階段。目前，應(yīng)盡快進(jìn)行審計(jì)體制方面的改革，建立起完整的法律法規(guī)體系及評價(jià)體系，完善審計(jì)公告制度都是促進(jìn)公共財(cái)政支出績效審計(jì)的健康快速發(fā)展必然之選。因此，必須根據(jù)我國的實(shí)際情況，學(xué)習(xí)和借鑒國外政府績效審計(jì)的做法和經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的理論和實(shí)踐的發(fā)展成果上繼續(xù)創(chuàng)新，構(gòu)建完整而有效的中國特色績效審計(jì)制度體系，有計(jì)劃、分階段地探索出有中國特色的績效審計(jì)發(fā)展道路，以更好地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高公共資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，逐步實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)工作的法治化、規(guī)范化、常態(tài)化。Z
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