2005年，審計(jì)署組織特派辦對開發(fā)區(qū)財(cái)稅優(yōu)惠政策進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以評估開發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策為主線，辨證地看待開發(fā)區(qū)設(shè)立和運(yùn)行中的問題，發(fā)展地提出解決問題的意見或建議，調(diào)查報(bào)告得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，得到了商務(wù)部、財(cái)政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)部門的積極回應(yīng)，取得了良好的調(diào)查效果。
與以往的常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查不同，這次專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查也開創(chuàng)了審計(jì)機(jī)關(guān)對現(xiàn)行公共政策進(jìn)行評估的先例。在以往的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目中，常規(guī)審計(jì)通常是對財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益的檢查。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查通常是對各種專項(xiàng)資金或收費(fèi)的收支情況的調(diào)查，對各種專項(xiàng)資金管理和使用效益情況的調(diào)查，對某個(gè)項(xiàng)目建設(shè)情況的調(diào)查，以及對某種特定事項(xiàng)的調(diào)查等等。盡管以往的常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查有時(shí)也涉及到現(xiàn)行公共政策的執(zhí)行和效果問題，但是，專門針對現(xiàn)行公共政策的制定、執(zhí)行及其效果進(jìn)行評估的審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查，還未曾有過。這次專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的事實(shí)本身也表明，審計(jì)機(jī)關(guān)正在把視角轉(zhuǎn)向一個(gè)新的領(lǐng)域：政策評估。
政策評估是公共政策過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)；政策評估是政府決策民主化、科學(xué)化的必然要求；政策評估是審計(jì)機(jī)關(guān)為政府宏觀決策服務(wù)的有效途徑。
一、政策評估是公共政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)
1951年，美國學(xué)者哈羅德·拉斯維爾（harold d. lasswell）和丹尼爾·勒納(daniel lerner)合著的《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的進(jìn)展》一書的出版，標(biāo)志著政策科學(xué)的誕生。公共政策過程是政策科學(xué)研究的核心內(nèi)容，一般把公共政策過程劃分為五個(gè)環(huán)節(jié)：政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策評估和政策終結(jié)。政策制定是指從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案出臺的一系列功能活動過程，它是整個(gè)公共政策過程的起點(diǎn)和基礎(chǔ)；政策執(zhí)行是指將政策方案付諸實(shí)踐，解決實(shí)際問題的過程；政策監(jiān)控是指為了達(dá)到政策方案的預(yù)期目標(biāo)，避免政策失誤，對公共政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)特別是執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制；政策評估是指按照一定程序，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)，對公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行情況作出判斷，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出建議的過程；政策終結(jié)是指在政策執(zhí)行并加以認(rèn)真評估后，發(fā)現(xiàn)該政策的使命已經(jīng)完成，已經(jīng)過時(shí)或不起作用，而予以廢止的行為。一項(xiàng)公共政策終結(jié)的同時(shí)，又是新的公共政策過程的開端，這些公共政策環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，周而復(fù)始，形成了一個(gè)個(gè)公共政策周期。
政策評估是公共政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。公共政策的運(yùn)行是一個(gè)動態(tài)過程，政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)，都需要有政策評估為其提供判斷依據(jù)，沒有政策評估的支持，公共政策系統(tǒng)不可能健康地運(yùn)行。政策制定者在設(shè)計(jì)和選擇政策方案時(shí)總是帶有一定的預(yù)測性，在實(shí)際付諸實(shí)施時(shí)，即使設(shè)計(jì)完美的政策也難免受到復(fù)雜多變的社會環(huán)境的影響和沖擊。因而，不僅在政策制定時(shí)需要對各種政策方案進(jìn)行評估，而且在政策付諸實(shí)施后也需要用科學(xué)的方法對政策執(zhí)行過程、效果及其影響進(jìn)行評估。廣義的政策評估包括政策方案執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的評估，即事前、事中和事后的評估，而狹義的政策評估則是專指執(zhí)行后的評估，即事后評估。政策評估的目的主要在于通過將這些信息直接或間接地反饋給政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)控者等相關(guān)人員，促進(jìn)他們適時(shí)做出政策反應(yīng)、選擇好的政策方案、及時(shí)調(diào)整不當(dāng)?shù)恼?、廢除無效的政策、改善政策執(zhí)行行為。
二、政策評估是政府決策科學(xué)化和民主化的必然要求
中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會《決定》提出，“改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上?！?《決定》從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的高度，把民主和科學(xué)置于事關(guān)國家興亡的重要地位。決策的科學(xué)化、民主化，反映了黨和政府對科學(xué)和民主本質(zhì)的深刻理解和準(zhǔn)確把握。
決策的科學(xué)化、民主化與政府政策的制定有關(guān)。習(xí)慣上，人們往往把決策等同于政策制定。然而，“決策”與“政策制定”是兩個(gè)相互聯(lián)系，又相互區(qū)別的概念。在一般意義上，“決策”是一種選擇過程，一切行為都包含著在各種備選方案中對特殊方案的選擇?！罢咧贫ā卑òl(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計(jì)方案、預(yù)測結(jié)果、比較和選擇方案，以及使方案合法化等環(huán)節(jié)。顯然，在“政策制定”過程中包含有“決策”，例如，對各種政策方案的選擇。但是，“決策”又不同于“政策制定”，“決策”并不僅存于公共政策過程的“政策制定”環(huán)節(jié)，在公共政策過程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都包含“決策”因素，例如，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，如何進(jìn)行政策宣傳，如何進(jìn)行組織、指揮、和協(xié)調(diào)以便政策的順利執(zhí)行等，都離不開決策。由此看來，政府決策的科學(xué)化和民主化不僅體現(xiàn)在政策制定環(huán)節(jié)，而且還體現(xiàn)在公共政策過程的所有環(huán)節(jié)。
政策評估有助于政府決策的科學(xué)化和民主化。政府決策的科學(xué)化和民主化意味著政府決策必須以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)，同時(shí)必須反映民意。政策評估不僅能夠?yàn)檎疀Q策提供科學(xué)的事實(shí)依據(jù)，而且政策評估還是溝通民意的有效途徑。所以，通過政策評估，不僅能夠?qū)舱叩母鱾€(gè)方面進(jìn)行科學(xué)地考查分析，發(fā)現(xiàn)問題，提供建議，為公共政策的運(yùn)行提供客觀的事實(shí)依據(jù)，從而有助于政府決策的科學(xué)化，而且能夠廣泛動員人民群眾參與政策制定和執(zhí)行的積極性，從而使公共政策的運(yùn)行真正地反映民意，集中民智，保障人民當(dāng)家作主，從而有助于政府決策的民主化。鑒于政策評估可以對公共政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，因而，無論政府決策發(fā)生在哪一個(gè)政策環(huán)節(jié)，也都可以通過政策評估促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。
在當(dāng)前我國公共政策的實(shí)踐中，存在著重政策制定、執(zhí)行，輕政策評估的現(xiàn)象。我們應(yīng)該從推進(jìn)政府決策科學(xué)化和民主化的角度，進(jìn)而從加強(qiáng)政府行政能力的高度，深刻認(rèn)識開展政策評估的必要性和緊迫性。
三、政策評估是審計(jì)機(jī)關(guān)為政府決策服務(wù)的有效途徑
依據(jù)政策評估的主體不同，政策評估可分為內(nèi)部評估和外部評估。目前我國的公共政策評估主要以內(nèi)部評估為主。一般是根據(jù)總體安排或以部門為單位，或以系統(tǒng)為一體，通過自下而上的總結(jié)報(bào)告等形式對本部門或本系統(tǒng)工作進(jìn)行匯總。內(nèi)部評估的主要優(yōu)點(diǎn)是：評估人員比較了解情況，信息資料容易獲取，評估的結(jié)果也容易被采用。但是，政策評估必然要涉及到有關(guān)事實(shí)的描述，是非得失的評判，責(zé)任利益的分配，因此，由政策的制定者和執(zhí)行者進(jìn)行的內(nèi)部評估在真實(shí)性、可靠性、全面性和客觀性等方面難以保證。有鑒于此，開展獨(dú)立第三方實(shí)施的外部評估，顯得十分必要。
但是，對于一般的外部評估機(jī)構(gòu)而言，例如研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體和社會公眾等，在進(jìn)行政策評估時(shí)，他們往往缺乏足夠的獲取信息的手段。信息是政策評估的依據(jù)，沒有真實(shí)、詳盡的資料，政策評估的全面性、客觀性將無從談起。而且由于不熟悉政府部門的內(nèi)部管理，其評估結(jié)果很難被政府采納。
由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行外部評估，不僅能夠克服內(nèi)部評估的缺陷，而且也能夠彌補(bǔ)其他普通的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的不足。與政策制定和執(zhí)行者相比，由于審計(jì)機(jī)關(guān)所具有的超然獨(dú)立的地位，容易擺脫各種利益關(guān)系的干擾，從而使政策評估的結(jié)果更加客觀公正、可信可靠。與其他社會獨(dú)立評估機(jī)關(guān)相比，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅具有法定的獲取相關(guān)信息的手段，去收集評估所需的各種資料，而且還具有通暢的信息反饋機(jī)制，可以向政府高層決策部門報(bào)告評估結(jié)果，以促進(jìn)評估結(jié)果的應(yīng)用。審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策評估的先天優(yōu)勢，使開展政策評估成為國外大多數(shù)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的普遍做法。
根據(jù)我國《審計(jì)法》第二十七的規(guī)定，我國審計(jì)機(jī)關(guān)“有權(quán)對與國家財(cái)政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方、部門、單位進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查”。審計(jì)署制定的《審計(jì)機(jī)關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查準(zhǔn)則》（3號令）第五條進(jìn)一步明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對“國家財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況”等，進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。顯然，政策評估是我國審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)，其目的也正如《審計(jì)機(jī)關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查準(zhǔn)則》所指出的，在于“及時(shí)向各級人民政府提供經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息，促進(jìn)宏觀調(diào)控”。
長期以來，如何為政府宏觀決策服務(wù)，一直是審計(jì)機(jī)關(guān)探討的重要課題之一。財(cái)政司組織的開發(fā)區(qū)財(cái)稅優(yōu)惠政策狀況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的成功實(shí)踐，表明通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查對現(xiàn)行政策進(jìn)行評估是審計(jì)機(jī)關(guān)為政府決策服務(wù)的有效途徑。
四、審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策評估應(yīng)注意的幾個(gè)問題
對于我國審計(jì)機(jī)關(guān)而言，政策評估目前還是一個(gè)比較新的領(lǐng)域。在開展政策評估時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的問題：首先，審計(jì)機(jī)關(guān)開展的政策評估不同于政策科學(xué)中廣義的政策評估。廣義的政策評估包括在政策制定環(huán)節(jié)對尚未實(shí)施的政策方案的評估，而審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的政策評估應(yīng)是在政策開始執(zhí)行后，對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果的評估。為了保持審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，審計(jì)機(jī)關(guān)不能對尚未實(shí)施的政策方案進(jìn)行評估。但是，這并不意味著審計(jì)機(jī)關(guān)不能關(guān)注政策制定過程，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對政府制定政策時(shí)所依據(jù)的信息是否可靠、是否充分等情況進(jìn)行審查。
其次，政策評估專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查不同于常規(guī)審計(jì)和其他類型的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。常規(guī)審計(jì)通常以既定的政策目標(biāo)為前提，只關(guān)注政策的執(zhí)行情況和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并不質(zhì)疑政策目標(biāo)本身，而政策評估有時(shí)需要對政策目標(biāo)本身提出質(zhì)疑。一般情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)不對既定的政策目標(biāo)本身的優(yōu)劣進(jìn)行評判，對政策目標(biāo)進(jìn)行質(zhì)疑可能引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。但是，當(dāng)發(fā)現(xiàn)該政策目標(biāo)與其他政策目標(biāo)有沖突，目標(biāo)根本就無法實(shí)現(xiàn)或政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，或者政策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大改變而無須這樣的政策目標(biāo)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也可對其發(fā)表意見。對政策目標(biāo)進(jìn)行質(zhì)疑，意味著對政策本身的存亡進(jìn)行評判，因而，需要建立在廣泛、深入的調(diào)查基礎(chǔ)之上。在這種情況下，由于常規(guī)審計(jì)在調(diào)查程序和內(nèi)容、范圍等方面的限制，而專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查則較為靈活，而且覆蓋面較廣，所以，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查比常規(guī)審計(jì)更適合于開展政策評估。
政策評估專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查與其他類型的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查也不盡相同。在制定政策評估的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方案時(shí)，不僅要明確政策的內(nèi)容、背景、目標(biāo)等，更重要的是還需要清楚政策發(fā)生作用的原理，因而需要具備一定的專業(yè)理論知識。所以，政策評估對審計(jì)人員的理論素養(yǎng)要求比較高，必要時(shí)還需要咨詢相關(guān)專家。在分析資料時(shí)也不同于常規(guī)審計(jì)中的證據(jù)分析，也需要用到一定的專業(yè)理論知識。撰寫調(diào)查報(bào)告時(shí)，也需要對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行重新加工、高度提煉。政策評估專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查更像是一種研究活動。
第三、注意選擇題目。根據(jù)“開發(fā)區(qū)財(cái)稅優(yōu)惠政策狀況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查”項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，選擇一個(gè)好的題目十分關(guān)鍵。評估什么政策和在什么時(shí)候進(jìn)行評估，對政策評估的效果影響極大。剛剛開始實(shí)施的政策和政策作用沒有顯現(xiàn)的政策不宜評價(jià)；政策運(yùn)行的環(huán)境條件沒有根本改變的政策不宜評價(jià)；政策的負(fù)面影響雖然出現(xiàn)，但政策主體還沒有強(qiáng)烈改變政策意圖的不宜評價(jià)。
第四、注意借鑒政策科學(xué)中的政策評估方法。20世紀(jì)60年代以來，隨著政策科學(xué)的發(fā)展，產(chǎn)生了許多政策評估的方法和模型，例如，對政策執(zhí)行過程中不同階段的效果進(jìn)行比較的“對比評估法”；對政策效果進(jìn)行評估的目標(biāo)達(dá)成模型（goal—attainment model）、副效應(yīng)模型（side—effects model）、非限定目標(biāo)評估模型（goal—free evaluation model）等，這些比較成熟的方法和模型對于審計(jì)人員進(jìn)行政策評估具有重要的啟發(fā)和借鑒價(jià)值。
最后，當(dāng)前我國正在全面貫徹以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建社會主義和諧社會?，F(xiàn)行的各種公共政策是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求？是否有利于建設(shè)社會主義和諧社會的目標(biāo)？這是當(dāng)前政府決策部門無法回避的兩個(gè)重大問題。問題的回答必須以科學(xué)的政策評估為依據(jù)，這種客觀需要必然推動我國公共政策評估的發(fā)展。雖然政策評估對審計(jì)機(jī)關(guān)來說目前還是一個(gè)新領(lǐng)域，但是，政策評估同時(shí)也是一個(gè)發(fā)展前景十分廣闊的領(lǐng)域。（作者：審計(jì)署審計(jì)科研所 崔孟修）
