一、審計機構(gòu)和上下級關(guān)系
英國最高的政府審計機關(guān)是國家審計署,它隸屬議會,向議會負責,審計署除了設(shè)一個主審計長之外,還設(shè)副審計長１人,助理審計長３人,每個助理審計長分別領(lǐng)導(dǎo)幾個處,各處根據(jù)需要設(shè)置一至幾個科,大的處一般下設(shè)六七個科,小的處只下設(shè)二三個科。審計署有三分之二人員在倫敦總部辦公,其余三分之一的人員則常駐各地的被審單位。這樣既可以深入了解情況,又可以避免同被審單位的關(guān)系太熟失去獨立性。
我國最高政府審計機關(guān)是審計署,隸屬國務(wù)院,受國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo),向國務(wù)院報告工作,負責組織和領(lǐng)導(dǎo)全國的審計工作,審計署的最高領(lǐng)導(dǎo)人是審計長,其中還設(shè)有幾名副審計長。審計署內(nèi)設(shè)職能司（廳）,如辦公廳、綜合司、法規(guī)司、工業(yè)交通審計司等?？h級以上的地方各級人民政府都設(shè)立審計機關(guān)。此外,審計署在國務(wù)院各部門設(shè)派出機構(gòu),負責對所屬在京企事業(yè)組織的財政收支及其經(jīng)濟效益的審計;在部分城市設(shè)局級派出機構(gòu),負責對國務(wù)院各部門、經(jīng)濟實體所屬地方的企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支及其經(jīng)濟效益進行審計。
英國是地方分權(quán)的聯(lián)邦制國家。地方審計機關(guān)一般不受中央審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),各自為政,自行其是。我國政府審計則是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級審計,即:地方各級審計機關(guān)受地方人民政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo),負責本級審計機關(guān)審計范圍內(nèi)的審計事項。這樣,使審計既能符合宏觀經(jīng)濟管理和控制的需要,又能結(jié)合地方實際情況最大限度地發(fā)揮審計的職能作用,但這種體制很容易造成條條塊塊,互相干擾,尤其是當中央和地方利益發(fā)生矛盾時,地方審計機關(guān)就會陷入左右為難的困境,地方審計機關(guān)審計的深度、廣度也受到一定限制。
二、審計立法依據(jù)和審計的獨立性
英國政府審計組織的建立及其職權(quán)范圍都有立法依據(jù),早在１８６６年,英國通過了財政和審計法,建立了財政審計部;１９２１年通過《財政和審計法修正案》;１９８３年議會又通過一項新法案即《國家審計法案》,根據(jù)法案,從１９８３年財政審計部改為國家審計署,作為審計署最高領(lǐng)導(dǎo)人的主計審計長具有充分自由決定如何行使其職權(quán)。以上三個法案是國家開展審計工作的重要法律依據(jù),為確保主計審計長的獨立性提供了法律基礎(chǔ)。１９８３年《國家審計法》明確了主計審計長有權(quán)對政府部門和公共機構(gòu)進行績效審計,但是只限于檢查和評價政策的執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果,并不對政策本身提出批評意見,評價政策優(yōu)劣已超出了國家審計署的職權(quán)范圍,這有利于維護審計人員的獨立性;同時,國家審計署制定了審計標準和職業(yè)道德準則,并要求審計人員在工作中嚴格遵守,國家審計署嚴格禁止其職員參與各級政黨機構(gòu)的政治活動,防止將政黨的觀點和立場帶入工作中。
我國審計機關(guān)是根據(jù)《中華人民共和國憲法》建立的,憲法第九十一條規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督”,第一百零九條規(guī)定:“縣級以上地方各級政府設(shè)立審計機關(guān),地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán),對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責”,從而使各級審計機關(guān)的存在和審計監(jiān)督的行使得到法律上的保證,維護政府審計的獨立性。
我國國家審計署作為最高的政府審計機關(guān),歸屬于國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo),不利于確保政府審計的獨立,不利于政府審計作用的發(fā)揮,英國的最高審計機關(guān)屬于議會,對政府部門具有高度的獨立性。根據(jù)我國具體情況,可行的改革措施是:國家審計署歸屬我國人大常委會領(lǐng)導(dǎo),并在法律中明確審計長的任免、任期（應(yīng)長于政府的任期,以利于對該屆政府的監(jiān)督）、經(jīng)費來源等確保政府審計獨立性的有關(guān)條款,使審計行為不受中央政府的影響,以保證其獨立性不受損害,并可更有效地取信于民。
三、審計范圍
英國國家審計署的審計范圍主要是政府部門、國家投資公司、衛(wèi)生部門、市政部門等?！秶覍徲嫹ā废拗屏藢徲嬍鸬膶徲嫹秶?①國有企業(yè)不包括在審計署的審計范圍內(nèi)。②國家審計署只限于對中央管轄的部門單位審計,而地方政府另設(shè)有獨立的地方審計委員會,負責地方政府的審計工作。③審計署不能過問屬于國家政策方面的問題。
我國在《審計條例》中明確規(guī)定的審計范圍:本級人民政府部門和下級人民政府、國家金融機構(gòu)、全民所有制企事業(yè)單位、基本建設(shè)單位等的財政、財務(wù)收支,有關(guān)經(jīng)營管理活動以及經(jīng)濟效益。
從中英審計范圍比較可以清楚看出英國的審計范圍小于我國,如:英國國有化企業(yè)由民間會計師事務(wù)所審計,而我國由政府審計機關(guān)審計?？v觀全球,審計范圍發(fā)展趨勢也是在不斷地縮小,美國是西方國家實行縮小政府審計范圍中典型代表之一,就我國而言,政府審計改革也應(yīng)順應(yīng)這種發(fā)展趨勢。政府審計重點應(yīng)放在中央和地方政府財政預(yù)決算、信貸資金投放、國家掌管的企業(yè)集團、重大投資項目、公用建設(shè)項目和財政撥款的政府部門和事業(yè)單位上,政府審計機關(guān)除對國計民生有重大關(guān)系的國有企業(yè)、接受財政補貼較多或者虧損數(shù)額較大的國有企業(yè)進行審計外,對一般中小型國有企業(yè)和國家控股企業(yè)可不納入政府審計的范圍之內(nèi),這是由我國的國情決定的。
我國政府審計機關(guān)必須有選擇地、有重點地進行審計,必須在各級審計機關(guān)之間并同內(nèi)部審計機構(gòu)劃定審計范圍。就最高審計機關(guān)而言,主要職責應(yīng)是對我國審計工作進行計劃領(lǐng)導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào),它一般不應(yīng)過多地從事審計業(yè)務(wù)工作,只抓各省、自治區(qū)、直轄市的決策和決算審計和跨地區(qū)、跨部門的重點項目審計,大型企業(yè)應(yīng)交給各主管部門或特派員辦事處,采取“上審下”辦法進行審計,更易見成效,每年各地區(qū)、各部門應(yīng)結(jié)合國家中心工作上報審計計劃,由審計署平衡協(xié)調(diào),并檢查審計計劃執(zhí)行情況,必要時進行復(fù)審或補審,這樣最高審計機構(gòu)除搞一些重點項目之外,主要力量花在全國的審計管理和對各部門審計或地方審計的再監(jiān)督上,對我們這樣一個國家來說,似乎是比較適當?shù)霓k法。
四、審計人員和審計質(zhì)量
英國審計署對審計人員的聘用和培訓(xùn)都有一套嚴格、有效的措施:首先要挑選優(yōu)秀的大學(xué)生,其次挑選出的人員要進行四年的理論學(xué)習(xí)和實踐工作的鍛煉,以獲取從事審計工作所需的理論知識和實踐經(jīng)驗,為將來更好地勝任審計工作打下堅實的基礎(chǔ)。再次對以上人員進行嚴格的考試,不合格者被淘汰,這可進一步保證審計人員質(zhì)量。最后審計署內(nèi)部有脫產(chǎn)和不脫產(chǎn)的培訓(xùn)。這樣可使審計人員不斷提高理論和實務(wù)水平,適應(yīng)新形勢的要求,這些措施的貫徹可造就高質(zhì)量的審計人員。但審計署不主張招收和聘請其他行業(yè)的專家和工程技術(shù)人員長期或短期協(xié)助審計署工作,這種做法比較保守不能適應(yīng)現(xiàn)代審計的要求。
英國在保證審計質(zhì)量、提高審計工作權(quán)威方面最大特點是:議會設(shè)置了一個由１５名議員組成的公共賬目委員會,其主要職責是審查審計長的報告,并作一份討論審計報告的報告,這份報告實際上是審計署起草,報告內(nèi)要列出對被審單位提出的問題及改進建議,政府有關(guān)部門也要提出一些改進措施,此后,審計署要根據(jù)這份報告對被審單位進行再審計,確定是否有所改進,并將情況上報公共賬目委員會。
我國在審計署成立之初就非常重視培養(yǎng)審計人員,保證審計質(zhì)量,在審計署和各省、直轄市的審計機關(guān)設(shè)立科研所、培訓(xùn)中心,在大專院校設(shè)立審計專業(yè),快速地培養(yǎng)審計人員,但是國家審計機關(guān)建立以來,審計人員已增加到數(shù)萬人,大量的審計人員沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練,如此高速度地猛增,必然導(dǎo)致審計人員素質(zhì)的下降,審計質(zhì)量的降低。目前采用招聘考試的辦法招收審計人員,對于在職人員進行各種形式的培訓(xùn)進行各個層次的審計專業(yè)教育,同時發(fā)展研究生、本科生、?？埔约昂诤碗娨暯逃Ｔ诟鞣N形式、各個層次的教育中必須注意質(zhì)量問題,英國嚴格的考試制度值得借鑒。利用全國性的考試來選擇和甄別審計人員,可能成為提高審計質(zhì)量的有效措施。
