摘 要：把人口流遷和西部農(nóng)村反貧困問題相結(jié)合，是基于人口流動(dòng)的大背景對(duì)既有反貧困機(jī)制的有益補(bǔ)充和完善。本文主要探討了在此背景下既有機(jī)制的缺陷，并提出了相應(yīng)的重構(gòu)路徑。
關(guān)鍵詞：人口遷移流動(dòng) ；西部農(nóng)村；反貧困
長期以來，學(xué)界對(duì)西部農(nóng)村反貧困問題的探討很多，雖各有側(cè)重，但大都提出了自己獨(dú)到的見解。不過筆者發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的探討都忽視了西部農(nóng)村人口大量流遷的時(shí)代背景，因而提出的反貧困政策措施都是基于靜態(tài)人口分布狀態(tài)下的應(yīng)對(duì)之策，很少把人口大量流遷與反貧困問題結(jié)合起來。這種結(jié)合在我看來是很有必要的，一方面人口大量流遷是事實(shí)，據(jù)全國第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)資料顯示，2006年西部農(nóng)村常住戶人口居住地與戶籍地分離的達(dá)到585.76萬人；2006年西部農(nóng)村戶籍人口數(shù)24867.29萬人，而外出就業(yè)人數(shù)達(dá)到4034.96萬人，占比16.23%。另一方面，反貧困的目的是讓“人”脫貧，作為主體的“人”發(fā)生了流動(dòng)或者遷移，那么讓人脫貧的相關(guān)政策措施是不是也該有所調(diào)整呢，顯然應(yīng)該如此。本文正是基于西部農(nóng)村人口大量流遷的特殊背景而展開的初步探討。
一、西部農(nóng)村貧困現(xiàn)狀及反貧困的意義
西部農(nóng)村是我國貧困人口最多，覆蓋面最廣，貧困程度最嚴(yán)重的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年末，西部農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口共計(jì)1175萬人，貧困發(fā)生率為5.1%，占全國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的比重為54.7%；低收入人口為1986萬人，占西部農(nóng)村人口的比重為8.6%，占全國農(nóng)村低收入人口的比重為55．9%。
西部農(nóng)村反貧困問題的解決事關(guān)西部地區(qū)的跨越式發(fā)展，也是我國和諧社會(huì)構(gòu)建的題中之義。伴隨著我國的崛起，大量貧困人口的脫貧已經(jīng)成為必須解決的重大社會(huì)發(fā)展問題。
二、人口大量流遷背景下西部農(nóng)村反貧困機(jī)制的缺陷
1、傳統(tǒng)扶貧有制度無法律，扶貧工作持續(xù)性較差，更沒有針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的配套扶貧制度。政策的靈活性和不穩(wěn)定性是相伴而生的，在我國漫長的反貧困歷程中，各級(jí)政府都在不斷探索創(chuàng)新反貧困模式，但始終沒有一部綜合性的反貧困法律法規(guī)出臺(tái)。容易出現(xiàn)“一屆政府一個(gè)扶法”的現(xiàn)象，扶貧工作的隨意性太大，有些扶貧資金的投入由于缺乏后續(xù)資金和持續(xù)監(jiān)管沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效。有些政府和領(lǐng)導(dǎo)貪污、挪用扶貧資金，把扶貧資金當(dāng)作一些小團(tuán)體的 “福利資金”，隨意截留。針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的配套扶貧政策更是一片空白。
2、傳統(tǒng)扶貧有生存無發(fā)展，年年扶貧年年貧的現(xiàn)象并不鮮見，造成大量被動(dòng)遷移現(xiàn)象。由于我國劃分貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)太低，導(dǎo)致西部農(nóng)村已脫貧人口返貧率較高和缺乏可持續(xù)發(fā)展能力的重要原因。2004年中央各項(xiàng)扶貧專項(xiàng)資金人均僅為402．33元，而要比較穩(wěn)定地解決西部若干貧困地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)一個(gè)貧困人口的溫飽，至少需要投入2500—3500元，扶貧投入缺口很大。由于缺乏發(fā)展資金，扶貧往往只是解一時(shí)之需，農(nóng)村貧困面貌無從改變，相對(duì)貧困程度更有加深的趨勢(shì)。貧困地區(qū)的人口只得以遷移來表達(dá)對(duì)脫貧的期望，遷移能否改變自己的貧困處境還不得而知。
3、傳統(tǒng)扶貧過度注重地域，忽視對(duì)流遷人口的異地扶貧，降低了扶貧效能。由于貧困地區(qū)往往意味著生產(chǎn)生活資料缺乏，發(fā)展機(jī)會(huì)少，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，人口流遷就會(huì)是一種常態(tài)，是貧困人口自我抗?fàn)幍闹饕问?，但人口流遷并不必然帶來貧窮面貌的改變，甚至還有可能變得更糟。在現(xiàn)有的機(jī)制下，一旦離開戶籍地，就意味著脫離了扶貧機(jī)制的覆蓋，不僅流入地不會(huì)把他們當(dāng)著需要幫扶的對(duì)象，流出地也缺乏必要的幫扶手段助其改變貧窮面貌。這種嚴(yán)格以行政區(qū)劃為界限的扶貧機(jī)制，不僅不利于扶貧資金的有效使用，更不能解決貧困人口發(fā)展訴求與發(fā)展機(jī)遇之間的矛盾。
三、人口大量流遷背景下西部農(nóng)村反貧困機(jī)制的重構(gòu)
1、完善制度建設(shè)，確保扶貧工作持續(xù)、穩(wěn)定、高效的開展。經(jīng)過多年有計(jì)劃、有組織的扶貧工作，出臺(tái)了許多有效的措施和辦法，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)促進(jìn)反貧困立法，把反貧困工作納入法制化的軌道。反貧困法主要包括以下幾方面的內(nèi)容：一是界定政府在反貧困工作中的義務(wù)、職責(zé)；二是確定不同時(shí)期的貧困標(biāo)準(zhǔn)，劃定扶貧對(duì)象；三是明確一定時(shí)期扶貧工作的目標(biāo)任務(wù)；四是確定扶貧原則和主要措施；五是明確扶貧資金來源及使用管理辦法。反貧困工作的法制化是保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定開展的有力保證。不過，我國貧困地區(qū)情況復(fù)雜，致貧原因眾多，即使是在西部農(nóng)村也是千差萬別，這就要求我們?cè)谕七M(jìn)法制化的同時(shí)也要留有足夠的調(diào)整空間，以便在不同的區(qū)域制定更加有針對(duì)性的法律制度。
2、注重能力扶貧，杜絕越扶越貧。能力扶貧也可稱為“發(fā)展扶貧”，就是以提高貧困人口的自我積累、自我發(fā)展能力的扶貧模式，其核心是把提高貧困人口的綜合素質(zhì)特別是文化素質(zhì)、培育貧困人口進(jìn)行最基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、提升貧困人口基本發(fā)展能力作為農(nóng)村反貧困的根本途徑。能力扶貧的前提是資金投入要有保證，同時(shí)要不斷創(chuàng)新扶貧機(jī)制，讓民間組織和社會(huì)資金愿意參與到扶貧投入當(dāng)中來，更重要的是要調(diào)動(dòng)被扶對(duì)象的參與性和主觀能動(dòng)性，把貧窮當(dāng)作動(dòng)力，把幫扶當(dāng)做機(jī)遇，不斷提升自己的發(fā)展能力。
3、打破地域界限，做到誰貧扶誰。農(nóng)村貧困人口流出地政府應(yīng)該為有流動(dòng)意向和已經(jīng)流出的貧困人口建立流遷檔案，隨時(shí)跟蹤流遷情況，適時(shí)提供幫助，還可以與流入地建立反貧困對(duì)口幫扶機(jī)制，與當(dāng)?shù)卣坏罏榱鬟w人口提供發(fā)展機(jī)會(huì)。比如，為了解決發(fā)展資金問題，可以大力推廣跨區(qū)域小額信貸計(jì)劃。實(shí)施小額信貸計(jì)劃的貧困縣可以用以部分扶貧資金，吸納一些社會(huì)資金，成立貸款擔(dān)?；稹４蚱频赜蚓窒?，專門為有發(fā)展機(jī)會(huì)無發(fā)展資金的貧困人口服務(wù)。這樣既可以提高資金使用效率，又實(shí)現(xiàn)了發(fā)展機(jī)會(huì)與發(fā)展訴求的最佳契合。
