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地方政府融資平臺投融資研究

地方政府融資平臺投融資研究

  荀金祥

  為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展,地方政府進行了投融資體系的探索,逐步建立起地方政府融資平臺,2009年以來地方政府的投融資平臺逐漸成為較為活躍、引人注目的融資主體,在一定程度上解決了地方經(jīng)濟發(fā)展的資金短缺問題。但地方政府投融資平臺發(fā)展不規(guī)范,其無序發(fā)展產(chǎn)生了諸多風險。

  一、地方政府融資平臺運行簡析

  1.地方政府投融資平臺的建立

  地方政府投融資平臺是地方政府為解決地方經(jīng)濟項目建設(shè)而設(shè)立的融資機構(gòu)。融資機構(gòu)一般由地方政府出資設(shè)立,通過地方政府所劃撥的資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司,以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費和財政資金等作為還款來源,有的以財政補貼等資金作為還款承諾,融入的資金重點投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

  2.地方政府投融資平臺投融資特征

  (1)融資平臺主要由地方政府主導。融資平臺以“地方政府”冠名,說明了地方政府在融資平臺中所發(fā)揮的作用。1994年我國實行分稅制改革,地方政府的發(fā)展資金嚴重不足,國家明確提出發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟,為籌集建設(shè)資金,地方政府進行了創(chuàng)新。融資平臺由政府支持,所融資金主要用于市政建設(shè),而還款來源也是政府的收入甚至是財政資金,因此政府是地方政府融資平臺的主導。

  (2)融入資金是主要業(yè)務(wù)。地方政府融資平臺建立的初衷就是為地方經(jīng)濟的發(fā)展籌集資金,地方市政建設(shè)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要資金,通過融資平臺進行融資正好解決了資金不足的問題,融入資金也成為地方政府融資平臺的主要業(yè)務(wù)。

  (3)資金用途目的性強。通過地方政府融資平臺融得的資金主要用于本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公益性投資項目,以及具有公益性質(zhì)的經(jīng)營性項目,比如地方經(jīng)濟綜合開發(fā),城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),城市公共交通建設(shè)等項目。

  3.地方政府融資平臺投融資的作用

  首先,融資平臺的投融資有力支持了地方經(jīng)濟的發(fā)展。其次,通過地方政府融資平臺投融資改善了地方民生。第三,融資平臺促進了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

  二、地方政府融資平臺投融資存在的問題及風險分析

  1.融資平臺投融資存在的問題

  (1)融資平臺過多,融資規(guī)模過大。據(jù)統(tǒng)計2013年我國已經(jīng)有超過一萬家政府融資平臺,其中七成以上為縣級融資平臺。2012年年末地方政府融資平臺貸款融資余額已達9.3萬億元,據(jù)摩根大通估計,我國地方政府融資規(guī)模總量已經(jīng)突破14萬億元,融資平臺和融資規(guī)模盲目擴大,出現(xiàn)違規(guī)擔保等管理問題。

  (2)資金來源單一、負債過多。地方政府融資平臺融入的資金大部分來源于銀行,導致資金來源過于單一,一方面融資成本過高,另一方面也給銀行帶來了資金負擔,平臺融資償還一般較長,相對擠占了銀行貸放給企業(yè)的資金額度,不利于地方企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展。地方政府為了支付巨額的建設(shè)資金,不得不借助于融資平臺進行投融資,一輪債務(wù)沒有償還,又有新的債務(wù)出現(xiàn),導致債務(wù)累積,平臺負債過多。

  (3)資金運用缺乏透明性,管理混亂。地方政府融資平臺的融資者和使用者不一致,即融資平臺是借款者,但不是用款者,因此融入的資金存在被挪用的風險,而且存在部分利用融資平臺套取貸款的情況。平臺的法定代表人或管理人員大部分由地方政府官員兼任,從投融資平臺的實際運作看,其決策、經(jīng)營等事務(wù)完全受制于地方政府,地方政府主導著融資平臺的決策、人事、財務(wù)、資金調(diào)度以及資本投入等重要事務(wù)。

  2.融資平臺投融資產(chǎn)生的風險

  首先是資金償還風險。融資平臺資金融入量較大,平時要支付巨額的利息成本,進入資金償還期需要大量資金償還本金,而資金償還的主要來源是地方政府的財政收入以及部分經(jīng)營性收入,其中財政收入是主體。由于累積了巨額的資金,是地方財政收入的數(shù)倍,因此難以將資金按時償還,對銀行來說是巨大的風險。其次是合規(guī)性風險。融資平臺的投融資一般是通過政府擔保來實現(xiàn)的,但是按照擔保的相關(guān)法律,政府擔保的范圍有限,導致部分貸款的擔保不合規(guī),出現(xiàn)合規(guī)風險。第三是政策性風險。地方政府融資平臺是為解決地方發(fā)展資金不足而進行的融資創(chuàng)新,并沒有相關(guān)的法律作為保證,且管理運作缺少規(guī)范性,目前融資平臺規(guī)模出現(xiàn)暴漲的局面,為解決存在的問題,國家必然要采取相關(guān)措施進行治理,使整個融資平臺的投融資面臨政策性風險。

  3.產(chǎn)生問題及風險的原因分析

  (1)行政權(quán)與財政權(quán)的分離是主要原因。我國之所以存在地方政府融資平臺,是因為地方政府缺乏建設(shè)資金,需要籌集資金用于地方建設(shè)。地方的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有地方政府負責,中央政府只進行重點政策性建設(shè),缺少政策支持的地方要進行建設(shè)必須自己籌集資金,這樣融資平臺的出現(xiàn)就成為一種必然。

  (2)追求經(jīng)濟社會發(fā)展是直接推動力?;A(chǔ)設(shè)施是發(fā)展地方經(jīng)濟的前提,基礎(chǔ)設(shè)施不完善,便難以招商引資,本地經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃也無法實現(xiàn),因此對基礎(chǔ)設(shè)施進行投資也成為必然。

  (3)不健全的金融市場和管理是風險產(chǎn)生的直接原因。地方政府融資平臺有政府的支持,還有財政資金作為保證,自然是風險最低的放款渠道,于是銀行大量放款,而資金的償還卻需要很長的時間,本來低風險的貸款卻聚集了大量風險。加之部分地方政府融資平臺管理的混亂,使資金的使用與管理出現(xiàn)問題,進一步增加了風險。

  三、解決問題及規(guī)范發(fā)展的措施

  1.合理分配地方政府的行政權(quán)與財政權(quán)

  當前中央政府應(yīng)該適當考慮合理配置地方政府的行政事務(wù)權(quán)與財政權(quán),使財政權(quán)與行政事務(wù)權(quán)相匹配。分稅制已經(jīng)有近二十年的時間,如果當初改革是為了中央的統(tǒng)一管理,經(jīng)濟發(fā)展向縱深發(fā)展的今天,應(yīng)該適當給地方政府放權(quán)。另外中央可以統(tǒng)籌地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),減輕地方政府的負擔,這樣也能夠避免地方政府相互攀比狀況的出現(xiàn)。

  2.通過法律合理界定地方政府投融資平臺的職能

  地方政府融資平臺已經(jīng)成為一種事實,而且在全國已經(jīng)超過萬家,對融資平臺只能加以引導,規(guī)范管理,使其降低風險??梢钥紤]通過相關(guān)法律法規(guī)對融資平臺的職能進行規(guī)范,明確地方政府投融資平臺的投融資領(lǐng)域,以解決推進城市化進程與城市規(guī)模盲目擴張之間的矛盾。

  3.加強地方政府的債務(wù)管理

  目前地方政府融資平臺累積了巨額債務(wù),給銀行造成的巨大負擔,對整個社會經(jīng)濟發(fā)展也存在不利影響,因此應(yīng)該加強地方政府債務(wù)的管理,采取合理措施按時償還貸款。比如可以考慮由地方財政部門管理政府債務(wù),建立地方債務(wù)償債基金。

  4.改變依靠投資拉動、項目拉動的經(jīng)濟增長模式

  要解決地方政府融資問題,需要從根本上解決城市的發(fā)展模式,改變依靠投資拉動和項目拉動的經(jīng)濟增長模式,轉(zhuǎn)而依靠內(nèi)需和科技等力量推動經(jīng)濟的發(fā)展。通過市場手段為其便利的提供融資渠道,減輕地方政府融資平臺的壓力。這需要國家相關(guān)部門切實支持資本市場的發(fā)展,鼓勵市場化融資機制的運作推行。

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