試論完善高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的構(gòu)建
杜 娟
近年來(lái)，高校教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅速，但經(jīng)費(fèi)投入的方向和支出效益并不樂(lè)觀。資金的使用缺乏應(yīng)有的考核和評(píng)價(jià)，不重視資金的利用效果，造成了一面是資金浪費(fèi)，一面是教育經(jīng)費(fèi)供給不足的怪相。因此，大力推進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的建立，不但能夠完善財(cái)政公共預(yù)算體制建設(shè)，而且還能提高財(cái)政資金使用效益和管理效能。
一、高校構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的宏觀背景
1998年以來(lái)，我國(guó)以部門(mén)預(yù)算為核心的支出改革開(kāi)始探索并完善公共財(cái)政支出體系。黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作。2003年10月，十六屆三中全會(huì)發(fā)布的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)若干問(wèn)題的決定》明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。財(cái)政部為進(jìn)一步深化財(cái)政支出改革，提高教科文事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益和管理水平制訂了《中央級(jí)教科文部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》。2005年財(cái)政部出臺(tái)了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》，試行預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)。財(cái)政部《2009年工作要點(diǎn)》第二十五項(xiàng)重點(diǎn)工作“嚴(yán)格預(yù)算管理”中提出，擴(kuò)大績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)范圍，加快構(gòu)建預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制。2009年6月財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，統(tǒng)一指導(dǎo)全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。這些制度對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)以及工作程序做了闡述，為高校順利開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了制度保障。
二、高校執(zhí)行預(yù)算績(jī)效體系的微觀環(huán)境
(一)近年來(lái)，各地市財(cái)政認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，積極探索預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，在理論研究、制度建設(shè)、評(píng)價(jià)試點(diǎn)等方面都進(jìn)行了有益的嘗試。2001年首先在湖北省首先開(kāi)展小規(guī)模試點(diǎn)試行支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。經(jīng)過(guò)一年的嘗試，取得了一定成效，于2002年將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的小規(guī)模試點(diǎn)擴(kuò)大到湖南、福建、河北等省，并將湖北省的小規(guī)模試點(diǎn)擴(kuò)大到全省范圍。通過(guò)這些試點(diǎn)，為逐步推進(jìn)和規(guī)范預(yù)算的績(jī)效考評(píng)，摸索了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了初步成效。這為我們高校樹(shù)立“重產(chǎn)出、講績(jī)效”的管理理念，構(gòu)建完善的、適用的預(yù)算考評(píng)體系，營(yíng)造了有利的環(huán)境。
(二)隨著高校管理體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，高校的鐵飯碗在某種程度上被打破，各類(lèi)高校之間在資金、人才、學(xué)科建設(shè)等各方面，尤其是生源上，存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，績(jī)效評(píng)價(jià)提可強(qiáng)化高校自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。高校具有人才和知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，高校內(nèi)部組織及其成員本身具有充足的知識(shí)、很強(qiáng)的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力和發(fā)展動(dòng)力?？梢?jiàn)高等院校是不缺乏績(jī)效考核能力的。這為我們高校構(gòu)建完善的、適用的預(yù)算考評(píng)體系，提供了內(nèi)在動(dòng)力。
三、目前高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)中存在的問(wèn)題
從實(shí)踐來(lái)看，隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的逐步推進(jìn)，高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)中存在著一些，主要表現(xiàn)在以下方面：
1.對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)缺乏重視程度。長(zhǎng)期以來(lái)，高校雖已引入預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制，但涉及面有限，對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)缺乏足夠的重視。高校內(nèi)部各職能部門(mén)預(yù)算績(jī)效考核意識(shí)淡薄，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效考評(píng)只是屬于財(cái)務(wù)部門(mén)的事。各部門(mén)為了各自的私利盲目地、盡可能多得資金，有多少花多少，沒(méi)有長(zhǎng)期的統(tǒng)籌規(guī)劃，更談不上預(yù)算績(jī)效考評(píng)。校領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)部門(mén)將資金在各部門(mén)之間相互調(diào)劑，不重視資金使用效率及回報(bào)率，誤認(rèn)為預(yù)算績(jī)效考評(píng)只是走過(guò)場(chǎng)，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到他在財(cái)務(wù)管理中的作用。
2.缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為一個(gè)內(nèi)涵豐富的課題，涉及面廣。實(shí)際操作中由于高校面臨的利益相關(guān)者及支出分類(lèi)均眾多，這種復(fù)雜性和差異性，增加了高校建立和實(shí)施預(yù)算績(jī)效考評(píng)的難度，使得現(xiàn)有的高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)只是流于形式，要想改變這種“考評(píng)不考評(píng)一個(gè)樣、考評(píng)結(jié)果好壞一個(gè)樣”的尷尬處境，高校的預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系在考評(píng)對(duì)象的選擇、績(jī)效目標(biāo)的確定、考評(píng)內(nèi)容的范圍以及考評(píng)職責(zé)權(quán)限等方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)可操作性。
3.預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果的缺乏實(shí)際運(yùn)用。實(shí)施預(yù)算績(jī)效考評(píng)的目的就是將績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用到實(shí)際工作中，從而提高高校的用錢(qián)效益，優(yōu)化資源的配置。從當(dāng)前實(shí)施情況來(lái)看，預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，側(cè)重于事后評(píng)價(jià)，考評(píng)結(jié)果僅僅停留在反映情況、找出問(wèn)題等方面，一般只是作為借鑒或參考，不能真正運(yùn)用到績(jī)效目標(biāo)制定、預(yù)算編制上來(lái)。不僅使預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作流于形式，而且影響了考評(píng)工作的權(quán)威性，制約著預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作的深入開(kāi)展。
四、高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的構(gòu)建
1.加強(qiáng)高校預(yù)算績(jī)效體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于資金分配、使用的全過(guò)程，能優(yōu)化資源的配置，提高資金的使用效益。有利于全面提升高校的預(yù)算資金運(yùn)行質(zhì)量。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個(gè)管理環(huán)節(jié)構(gòu)成了嚴(yán)謹(jǐn)、完整、連續(xù)的預(yù)算管理體系，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為這三個(gè)管理環(huán)節(jié)提供信息支持和操作平臺(tái)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為預(yù)算的編制及執(zhí)行指引方向。構(gòu)建預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，首先應(yīng)提高思想上的認(rèn)知程度，并將這種重視態(tài)度落實(shí)到行動(dòng)上來(lái)。高校及其各部門(mén)，對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)重要性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，要將績(jī)效考評(píng)工作納入本單位主要工作，在本校推行實(shí)施預(yù)算績(jī)效考評(píng)，制定考評(píng)管理辦法，加強(qiáng)資金管理，提高使用效益。
2.建立健全高校績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程,涉及的因素眾多，有辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、隸屬關(guān)系、管理水平、資金來(lái)源、會(huì)計(jì)制度、預(yù)算管理、預(yù)決算口徑等。高校不以盈利為目的，他的資金投入很難像企業(yè)那樣用成本、利潤(rùn)、產(chǎn)出等指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)估。因此高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重、難點(diǎn)是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立。這一系統(tǒng)應(yīng)由財(cái)政和高校共同建立，借鑒企業(yè)的考核和評(píng)價(jià)體系，以績(jī)效評(píng)價(jià)為目標(biāo)，建立適合自身的平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)體系和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系相結(jié)合的方法，進(jìn)行全面的、動(dòng)態(tài)的分析研究，全面揭示高校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況。
首先建立業(yè)務(wù)績(jī)效預(yù)算指標(biāo)、財(cái)務(wù)績(jī)效預(yù)算指標(biāo)、社會(huì)績(jī)效預(yù)算指標(biāo)三大評(píng)價(jià)層次，并在這些層次中根據(jù)評(píng)價(jià)目的和重點(diǎn)，設(shè)計(jì)規(guī)范統(tǒng)一的共性指標(biāo)體系。增強(qiáng)高校的績(jī)效考評(píng)結(jié)果的橫向、縱向的可比性。
其次在共性的基礎(chǔ)上針對(duì)各自學(xué)校的具體情況和特征，將本單位績(jī)效目標(biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本等方面進(jìn)行分解、細(xì)化。確定適用的具有針對(duì)性的指標(biāo)體系，并綜合運(yùn)用，在運(yùn)用時(shí)可加入指標(biāo)權(quán)重來(lái)體現(xiàn)各部門(mén)的差異性。使指標(biāo)的可操作性和針對(duì)性更強(qiáng)，以取得更真實(shí)的反饋信息。
3.進(jìn)一步加強(qiáng)高校績(jī)效考評(píng)結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用。首先，將考評(píng)結(jié)果與預(yù)算編制、執(zhí)行相對(duì)接，將考評(píng)結(jié)果作為校內(nèi)部門(mén)申請(qǐng)以后年度撥款、編制下年預(yù)算的重要依據(jù)。根據(jù)各部門(mén)所做業(yè)績(jī)大小予以支持與削減，優(yōu)化本部門(mén)以后年度的資源配置;其次，建議高校對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)反饋，并制定針對(duì)性強(qiáng)、切實(shí)可行的整改措施，完善管理制度，從而提高學(xué)校的預(yù)算管理。第三，將高校績(jī)效考評(píng)結(jié)果向公眾公開(kāi)制度和內(nèi)部通報(bào)制度，從而引導(dǎo)全體職工及社會(huì)公眾了解本單位的預(yù)算制度和支出方向，逐步提高高校的預(yù)算管理透明度。
