地方政府融資平臺投融資研究
荀金祥
為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府進(jìn)行了投融資體系的探索，逐步建立起地方政府融資平臺，2009年以來地方政府的投融資平臺逐漸成為較為活躍、引人注目的融資主體，在一定程度上解決了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺問題。但地方政府投融資平臺發(fā)展不規(guī)范，其無序發(fā)展產(chǎn)生了諸多風(fēng)險(xiǎn)。
一、地方政府融資平臺運(yùn)行簡析
1.地方政府投融資平臺的建立
地方政府投融資平臺是地方政府為解決地方經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)而設(shè)立的融資機(jī)構(gòu)。融資機(jī)構(gòu)一般由地方政府出資設(shè)立，通過地方政府所劃撥的資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源，有的以財(cái)政補(bǔ)貼等資金作為還款承諾，融入的資金重點(diǎn)投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。
2.地方政府投融資平臺投融資特征
(1)融資平臺主要由地方政府主導(dǎo)。融資平臺以“地方政府”冠名，說明了地方政府在融資平臺中所發(fā)揮的作用。1994年我國實(shí)行分稅制改革，地方政府的發(fā)展資金嚴(yán)重不足，國家明確提出發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，為籌集建設(shè)資金，地方政府進(jìn)行了創(chuàng)新。融資平臺由政府支持，所融資金主要用于市政建設(shè)，而還款來源也是政府的收入甚至是財(cái)政資金，因此政府是地方政府融資平臺的主導(dǎo)。
(2)融入資金是主要業(yè)務(wù)。地方政府融資平臺建立的初衷就是為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展籌集資金，地方市政建設(shè)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要資金，通過融資平臺進(jìn)行融資正好解決了資金不足的問題，融入資金也成為地方政府融資平臺的主要業(yè)務(wù)。
(3)資金用途目的性強(qiáng)。通過地方政府融資平臺融得的資金主要用于本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公益性投資項(xiàng)目，以及具有公益性質(zhì)的經(jīng)營性項(xiàng)目，比如地方經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市公共交通建設(shè)等項(xiàng)目。
3.地方政府融資平臺投融資的作用
首先，融資平臺的投融資有力支持了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，通過地方政府融資平臺投融資改善了地方民生。第三，融資平臺促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
二、地方政府融資平臺投融資存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)分析
1.融資平臺投融資存在的問題
(1)融資平臺過多，融資規(guī)模過大。據(jù)統(tǒng)計(jì)2013年我國已經(jīng)有超過一萬家政府融資平臺，其中七成以上為縣級融資平臺。2012年年末地方政府融資平臺貸款融資余額已達(dá)9.3萬億元，據(jù)摩根大通估計(jì)，我國地方政府融資規(guī)模總量已經(jīng)突破14萬億元，融資平臺和融資規(guī)模盲目擴(kuò)大，出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保等管理問題。
(2)資金來源單一、負(fù)債過多。地方政府融資平臺融入的資金大部分來源于銀行，導(dǎo)致資金來源過于單一，一方面融資成本過高，另一方面也給銀行帶來了資金負(fù)擔(dān)，平臺融資償還一般較長，相對擠占了銀行貸放給企業(yè)的資金額度，不利于地方企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展。地方政府為了支付巨額的建設(shè)資金，不得不借助于融資平臺進(jìn)行投融資，一輪債務(wù)沒有償還，又有新的債務(wù)出現(xiàn)，導(dǎo)致債務(wù)累積，平臺負(fù)債過多。
(3)資金運(yùn)用缺乏透明性，管理混亂。地方政府融資平臺的融資者和使用者不一致，即融資平臺是借款者，但不是用款者，因此融入的資金存在被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，而且存在部分利用融資平臺套取貸款的情況。平臺的法定代表人或管理人員大部分由地方政府官員兼任，從投融資平臺的實(shí)際運(yùn)作看，其決策、經(jīng)營等事務(wù)完全受制于地方政府，地方政府主導(dǎo)著融資平臺的決策、人事、財(cái)務(wù)、資金調(diào)度以及資本投入等重要事務(wù)。
2.融資平臺投融資產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)
首先是資金償還風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺資金融入量較大，平時要支付巨額的利息成本，進(jìn)入資金償還期需要大量資金償還本金，而資金償還的主要來源是地方政府的財(cái)政收入以及部分經(jīng)營性收入，其中財(cái)政收入是主體。由于累積了巨額的資金，是地方財(cái)政收入的數(shù)倍，因此難以將資金按時償還，對銀行來說是巨大的風(fēng)險(xiǎn)。其次是合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺的投融資一般是通過政府擔(dān)保來實(shí)現(xiàn)的，但是按照擔(dān)保的相關(guān)法律，政府擔(dān)保的范圍有限，導(dǎo)致部分貸款的擔(dān)保不合規(guī)，出現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。第三是政策性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺是為解決地方發(fā)展資金不足而進(jìn)行的融資創(chuàng)新，并沒有相關(guān)的法律作為保證，且管理運(yùn)作缺少規(guī)范性，目前融資平臺規(guī)模出現(xiàn)暴漲的局面，為解決存在的問題，國家必然要采取相關(guān)措施進(jìn)行治理，使整個融資平臺的投融資面臨政策性風(fēng)險(xiǎn)。
3.產(chǎn)生問題及風(fēng)險(xiǎn)的原因分析
(1)行政權(quán)與財(cái)政權(quán)的分離是主要原因。我國之所以存在地方政府融資平臺，是因?yàn)榈胤秸狈ㄔO(shè)資金，需要籌集資金用于地方建設(shè)。地方的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有地方政府負(fù)責(zé)，中央政府只進(jìn)行重點(diǎn)政策性建設(shè)，缺少政策支持的地方要進(jìn)行建設(shè)必須自己籌集資金，這樣融資平臺的出現(xiàn)就成為一種必然。
(2)追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是直接推動力?；A(chǔ)設(shè)施是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的前提，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，便難以招商引資，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃也無法實(shí)現(xiàn)，因此對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資也成為必然。
(3)不健全的金融市場和管理是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的直接原因。地方政府融資平臺有政府的支持，還有財(cái)政資金作為保證，自然是風(fēng)險(xiǎn)最低的放款渠道，于是銀行大量放款，而資金的償還卻需要很長的時間，本來低風(fēng)險(xiǎn)的貸款卻聚集了大量風(fēng)險(xiǎn)。加之部分地方政府融資平臺管理的混亂，使資金的使用與管理出現(xiàn)問題，進(jìn)一步增加了風(fēng)險(xiǎn)。
三、解決問題及規(guī)范發(fā)展的措施
1.合理分配地方政府的行政權(quán)與財(cái)政權(quán)
當(dāng)前中央政府應(yīng)該適當(dāng)考慮合理配置地方政府的行政事務(wù)權(quán)與財(cái)政權(quán)，使財(cái)政權(quán)與行政事務(wù)權(quán)相匹配。分稅制已經(jīng)有近二十年的時間，如果當(dāng)初改革是為了中央的統(tǒng)一管理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向縱深發(fā)展的今天，應(yīng)該適當(dāng)給地方政府放權(quán)。另外中央可以統(tǒng)籌地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)，這樣也能夠避免地方政府相互攀比狀況的出現(xiàn)。
2.通過法律合理界定地方政府投融資平臺的職能
地方政府融資平臺已經(jīng)成為一種事實(shí)，而且在全國已經(jīng)超過萬家，對融資平臺只能加以引導(dǎo)，規(guī)范管理，使其降低風(fēng)險(xiǎn)。可以考慮通過相關(guān)法律法規(guī)對融資平臺的職能進(jìn)行規(guī)范，明確地方政府投融資平臺的投融資領(lǐng)域，以解決推進(jìn)城市化進(jìn)程與城市規(guī)模盲目擴(kuò)張之間的矛盾。
3.加強(qiáng)地方政府的債務(wù)管理
目前地方政府融資平臺累積了巨額債務(wù)，給銀行造成的巨大負(fù)擔(dān)，對整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在不利影響，因此應(yīng)該加強(qiáng)地方政府債務(wù)的管理，采取合理措施按時償還貸款。比如可以考慮由地方財(cái)政部門管理政府債務(wù)，建立地方債務(wù)償債基金。
4.改變依靠投資拉動、項(xiàng)目拉動的經(jīng)濟(jì)增長模式
要解決地方政府融資問題，需要從根本上解決城市的發(fā)展模式，改變依靠投資拉動和項(xiàng)目拉動的經(jīng)濟(jì)增長模式，轉(zhuǎn)而依靠內(nèi)需和科技等力量推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過市場手段為其便利的提供融資渠道，減輕地方政府融資平臺的壓力。這需要國家相關(guān)部門切實(shí)支持資本市場的發(fā)展，鼓勵市場化融資機(jī)制的運(yùn)作推行。
