摘要：財政通過創(chuàng)新投入方式，有效地支持了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市財政充分運用支持企業(yè)發(fā)展資金助推了我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位發(fā)展。
“十二五”時期既是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要時期，也是社會事業(yè)全面發(fā)展的關(guān)鍵時期。地方財政不僅承擔著穩(wěn)增長、控物價、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展的多項任務(wù)，還要保運轉(zhuǎn)、保民生，貫徹落實來自政府的各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和完成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就導(dǎo)致了地方財政支出的巨大壓力。傳統(tǒng)的“財政撥款、無償使用”的投入方式已滯后于現(xiàn)代財政投入的要求，同時，市場經(jīng)濟條件下的金融手段運用使得財政投入的方式靈活多變。本文將首先分析創(chuàng)新財政投入方式的必要性，其次針對我市財政投入方式典型案例予以分析，研究新形勢下地方財政投入的普遍經(jīng)驗，最后探討財政投入運行方案和具體措施，為改革地方政府財政投入方式?jīng)Q策參考。
一、改革財政投入方式的必要性
?。ㄒ唬└母镓斦度敕绞降睦碚撘罁?jù)
1.混合公共產(chǎn)品由混合生產(chǎn)方式提供。大部分政府提供的公共產(chǎn)品實際上具有混合產(chǎn)品的特征,具有部分排他性或者部分競爭性，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品的混合特性決定了提供這些產(chǎn)品的方式是混合生產(chǎn)的方式，即由私人和公共部門來共同完成，所以政府在替代市場生產(chǎn)和供給公共物品時不一定采取財政資金全額和直接投入的方式。
2.部分公共產(chǎn)品的資金需求與地方財政收入的期限結(jié)構(gòu)錯配。財政收入來源于稅收收入和非稅收入，公共產(chǎn)品的資金需求和供給在期限上不容易匹配，經(jīng)濟低迷的時候財政收入往往較為匱乏，但公共產(chǎn)品需求未必減少甚至多于經(jīng)濟增長期；同時資金的需求和供給結(jié)構(gòu)上也不容易對稱，俗語說“失之桑榆收之東隅”，對于公共產(chǎn)品的資金需求與地方財政收入一樣存在這樣的問題，比如加大對交通的投入除了會帶來本身項目的稅收收入和非稅收入的增長，在一定程度上也會促進物流和旅游業(yè)等其他行業(yè)稅收的增長。
3.部分公共物品的供給和使用所涉及的成本與收益的代際分布問題。公共產(chǎn)品的提供特別是公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，一般具有初始投資大、受益期限長的特征，例如始建于14世紀的巴黎下水道斷斷續(xù)續(xù)歷經(jīng)了一百多年建設(shè)才到目前的規(guī)模，但到了21世紀的今天依然在水、電、煤氣等的傳輸上發(fā)揮著重要的作用，甚至據(jù)此開發(fā)了旅游，大賺其錢。地方政府可以通過超前規(guī)劃、多次投入的方式來解決公共基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足的問題。
（二）改革財政投入方式的現(xiàn)實需求
1.地方財政面臨困境。1994年的分稅制改革貫徹了收入大頭在中央、支出下流到地方的分稅制改革精神，然而從地方財政收入來看，面臨著主體財源弱化、收入增長難度加大的困境。分稅制中劃屬于地方的14個稅種由于點多、面廣、稅源分散、隱蔽性強、征收難度大、成本高等特點，加劇了地方財政增收的困難。在支出方面,地方財政除了保證行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)外，還要負責轄區(qū)內(nèi)的公共安全、教育、衛(wèi)生等的投入。以2011年為例，攀枝花市全口徑稅收收入為90.11億元，地方稅收收入為35.93億元，地方稅收占全部稅收比重約為2/5，中央和省拿走了大頭。雖然有轉(zhuǎn)移支付，但來自上級政府的資金又要求下級政府籌集資金與之配套，加上地方政府還承擔起區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展、地方性基礎(chǔ)建設(shè)和資助本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重任，這些都加劇了地方財政的收支矛盾。
2.地方政府投資需求旺盛。財政分權(quán)的經(jīng)濟激勵和地方官員的政治晉升博弈，是促使地方政府為促進轄區(qū)經(jīng)濟增長而競爭的主要原因。有了較為豐沛的財源，才能實現(xiàn)任期內(nèi)的一系列施政目標，盡管財政收入的增速長期高于經(jīng)濟增長（近5年來我市全口徑稅收增長快于經(jīng)濟增長），但仍不足以滿足我市各類投入的需求。近年來全市固定資產(chǎn)投資增速遠遠高于財政收入增速。
3.提升財政投入績效的客觀需要。近年來我市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)等方面的財政投入方式上進行了探索和創(chuàng)新，一定程度上有效地緩解了財政投入當期的困難，提高了財政資金投入效率。例如以BT模式籌資進行大梯道的擴改建工程；運用企業(yè)債券資金、住房公積金貸款，多渠道籌措資金進行保障性安居工程建設(shè)；引入政府信譽進行擔保助推農(nóng)業(yè)企業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展。
二、攀枝花市財政投入方式現(xiàn)狀
（一）基礎(chǔ)設(shè)施類財政投入方式現(xiàn)狀
近年來我市財政不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，城市基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，城市綜合功能不斷提升，區(qū)域性交通樞紐和農(nóng)村公路建設(shè)取得重大突破,舊城區(qū)改造和棚戶區(qū)搬遷穩(wěn)步推進。在經(jīng)濟形勢不容樂觀和財政收入增收乏力的情況下，財政通過創(chuàng)新投入方式，有效地支持了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
以保障房建設(shè)為例，除了市本級財政預(yù)算內(nèi)安排資金和爭取上級補貼資金外，財政綜合運用住房公積金貸款、引導(dǎo)企業(yè)和個人投資、減免各類稅收規(guī)費和土地出讓金等方式，從2003年到2011年間建成了各類保障房5.7萬套。財政多渠道籌集資金進行保障房建設(shè)的案例充分說明：（1）當公共物品涉及的利益方較為廣泛且權(quán)責區(qū)分明顯時，財政投入傾向于多方誘導(dǎo)。案例中保障房建設(shè)承載了政府、企業(yè)、個人改變轄區(qū)面貌、改善人居環(huán)境的客觀需求，依據(jù)保障房建設(shè)不同的受益者分別承擔投入責任，明確財政投入、貸款投入、私人投入所占比例。（2）政府融資除了采用傳統(tǒng)的發(fā)行債券、貸款等方式，還可以盤活政府掌控的流動性較弱的各項資金，創(chuàng)新融資的對象和手段。除了本例所提到的公積金外，各類保障金、專項基金也可依據(jù)各自的資金性質(zhì)進行合理運作成為項目投入的資金，既有利于盤活閑置資金，又有利于降低政府融資成本。
以大梯道和清香坪污水處理廠建設(shè)為例，大型純公益性項目一般具有資金需求量大、回收期長等特點，易造成財政支出壓力，形成資金缺口。BOT模式可充分調(diào)動承建方資金，能有效緩解當期財政困難。但對承建方經(jīng)濟實力、管理經(jīng)驗、過往實績要求較高，政府應(yīng)有充分的評價。
?。ǘ┊a(chǎn)業(yè)發(fā)展類財政投入現(xiàn)狀
隨著市場經(jīng)濟和公共財政體系的不斷完善，我市財政充分運用支持企業(yè)發(fā)展資金，綜合運用貸款貼息、無償資助、信用擔保、激勵性獎補等方式助推了我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前我市工業(yè)強市戰(zhàn)略深入實施，特色水果、早春蔬菜、畜牧水產(chǎn)美名遠播，物流、金融等領(lǐng)域的本地企業(yè)逐步做大做強。以農(nóng)業(yè)貸款擔保為例，我市成立了攀枝花市金惠農(nóng)業(yè)融資擔保有限責任公司，充分利用政府信譽，盤活政府無形資產(chǎn)引入擔保，財政實際投入為零，確保了特色、精品農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步打造，促進了農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展壯大，并且通過市場化運作的擔保機制，以保費收取的形式直接創(chuàng)造了地方財政收入。
農(nóng)業(yè)貸款擔保的案例充分說明：（1）地方財政投入保險的示范和幫扶作用形成了更大的保障合力。現(xiàn)行保險機制有效的提高了地方財政投入使用效率，降低了財政資金用于災(zāi)后救助的比例。（2）充分利用商業(yè)保險公司在風險精算、風險控制和資金管理等方面的優(yōu)勢，可以有效避免財政支出的行政管理損耗，降低政府強農(nóng)惠農(nóng)資金的管理成本和運行成本。（3）地方財政若提高保費投入比例，將更加有效的發(fā)揮資金撬動作用。地方財政若提高保費投入比例，那么會降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營者投保比例，增強其投保意愿，投保比例增加，會進一步放大中央和省對農(nóng)業(yè)的保險轉(zhuǎn)移支付的總金額。雖然地方政府會因此增加一部分財力支出，而又非轉(zhuǎn)移支付的直接受益主體，但投保比例增加會增強保險公司的承保意愿，還將有效減少地方因災(zāi)救助投入。
以激勵性獎補為例，2011年我市設(shè)置了涉及十余家職能部門的獎勵項目61項，覆蓋企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)、發(fā)明專利、知名商標、納稅情況等30多個方面，雖然投入激勵性獎補資金總量較大，但由于項目較多且單個項目中獎勵企業(yè)較多，故分攤到每個企業(yè)的資金較少，未能有效起到扶持作用。財政投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定要科學(xué)選擇龍頭企業(yè)，集中資金扶持，切實提高資金使用效益，多采取資本性投入方式，在有效扶持企業(yè)發(fā)展的同時，實現(xiàn)保值增值。
?。ㄈ?公共事業(yè)類財政投入現(xiàn)狀
借鑒“三獎一補”的基本思路，攀枝花市政府積極改革和創(chuàng)新財政支持有關(guān)事業(yè)發(fā)展的機制，創(chuàng)造性地設(shè)計并運用“以獎代補”等新的財政補助方式。近年來，“以獎代補”方式被廣泛地運用在了加快新農(nóng)村建設(shè)、節(jié)能減排、文教衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，取得了較好的政策效果。相對于直接的資金補助來說，“以獎代補”是一種新型的、激勵型的預(yù)算資金安排方式，其核心在于建立起一種以績效目標為導(dǎo)向的財政投入機制，目的是以預(yù)算補助為引導(dǎo)杠桿，激勵有關(guān)責任主體加大投入力度。村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”的案例充分說明：（1）要順應(yīng)中央和省上的政策導(dǎo)向，做好爭取政策性獎補資金的基礎(chǔ)工作。（2）充分運用市場機制配置資源，財政投入充當助推手的角色。（3）自下而上的決策機制，有效的反映基層群眾真實需求，財政投入更加有效。
三、地方財政投入方式經(jīng)驗借鑒
探討并創(chuàng)新地方財政投入方式已成為全球性的課題，正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、企業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的攀枝花市，更需要參考學(xué)習其他地區(qū)的先進經(jīng)驗。以下本文將通過分析重慶“八大投”、固安園區(qū)建設(shè)、無錫光伏產(chǎn)業(yè)等典型案例，理清其內(nèi)在財政投入思路，借鑒其部分財政投入經(jīng)驗，以改變原有的慣性投入方式，探討提升財政資金績效、創(chuàng)新財政投入方式的有效途徑。
?。ㄒ唬┗A(chǔ)設(shè)施的整合建設(shè)：重慶模式
1.用經(jīng)營的思路細分公共事業(yè)后進行重新組合。通過“府投平臺”融資，化投資為引導(dǎo)；通過將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營土地相結(jié)合，用時間換空間；通過將純公益性項目與可經(jīng)營性項目相結(jié)合，以經(jīng)營性微利收入反哺純公益性投入,實現(xiàn)帶動發(fā)展。
2.抓住市場本質(zhì)，合理使用“杠桿”。無論是利用土地預(yù)期增值收益的直接融資、利用壟斷行業(yè)收益的間接融資，還是以項目配套撬動項目資金，以BT、BOT、PPP以及招商引資等方式撬動民間資本實現(xiàn)全面融資，其本質(zhì)都在于市場利益的指引。比如BT模式主要針對本身無法經(jīng)營的項目，充分運用土地增值這個杠桿，撬動社會資本。只有把握市場利益的導(dǎo)向，才能明確借力發(fā)力的方向。
3.建立風險防范機制。一是政府絕不為“平臺公司”擔保風險，二是“平臺公司”之間不得相互提供擔保，三是“平臺公司”的專項資金不能用于擔保。地方融資平臺的建設(shè)需要更加突出風險防范，既要防范自身的運行風險，也要防范政府的過度負債風險。
?。ǘ┕I(yè)園區(qū)的企業(yè)運作：固安模式
1.“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作”的園區(qū)開發(fā)模式。將政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢整合到一起,政府為企業(yè)提供寬松的投資政策、優(yōu)良的社會環(huán)境、高效的行政服務(wù),企業(yè)則有效解決了資金、人才、資源優(yōu)化配置等方面的問題，共同提高了園區(qū)把握市場、適應(yīng)市場和對接市場的能力。
2.用市場化手段進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是園區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ),是項目引進的重要條件。而引入市場機制的開發(fā)方式使投資企業(yè)的利益與政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的目標有機聯(lián)系起來，公司緊握市場化的營銷理念和專業(yè)化的招商手段，招商選商的目標更明確、效果也更好；政府則通過運作土地,施之以優(yōu)惠政策，在“你發(fā)財、我發(fā)展”的原則下“借風行船”，以地生財，滾動筑巢,鼓勵引導(dǎo)開發(fā)商興建基礎(chǔ)設(shè)施項目，有效破除了園區(qū)建設(shè)前期的資金瓶頸。這種新的運作模式使得政府投入大大減少，充分發(fā)揮了市場經(jīng)濟的作用。
（三）特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗：無錫光伏產(chǎn)業(yè)
1.以專業(yè)人才為引領(lǐng)投資者，擴大“名人效應(yīng)”；以國有資本為“種子基金”，奠定發(fā)展基礎(chǔ)。
2.民進公退，助推發(fā)展較好的企業(yè)上市，幫助企業(yè)獲取更大的融資平臺。國有資本的適時退出為新的資本注入騰出了可用空間，有助于企業(yè)的長遠發(fā)展。其實質(zhì)是運用全球資本市場的資金，發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)。
3.財政投入重點支持產(chǎn)業(yè)“領(lǐng)頭羊”。通過“頭羊效應(yīng)”帶動上游和下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)鏈，以拉動經(jīng)濟增長、促進就業(yè)、吸引高端人才。
?。ㄋ模┥鐣聵I(yè)的創(chuàng)新實踐：無錫市結(jié)核病防治
1.“民辦公助，政府購買”的模式有效的拓展了政府提供公共服務(wù)的途徑，改變了直接提供公共服務(wù)的投入方式。通過契約化的投入方式，政府依據(jù)合同進行管理，對績效進行獨立的評估；社會組織獨立決策、獨立運作、承擔責任，提高了地方財政的投入效率，增強了公共服務(wù)供給效率。
2.通過政府購買這種低風險、固定收益的投入方式來吸引非營利組織、營利組織、事業(yè)單位等提供公共服務(wù)，和政府自身生產(chǎn)公共服務(wù)相比，通過非營利性或者營利性的組織提供專業(yè)化服務(wù)，有利于提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量；其專業(yè)化的人員隊伍，有利于提高管理效率，從而提高生產(chǎn)效率。
3.政府購買公共服務(wù)的方式可以拓展到大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是教育、公共衛(wèi)生、文化、社會服務(wù)等主要的公共服務(wù)領(lǐng)域。
四、改革財政投入方式的建議
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一是要注重項目的整合。處于經(jīng)濟發(fā)展增長期的經(jīng)濟體，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大投資項目予以支撐，這既是為了滿足日益增長的公共服務(wù)需求，也為將來經(jīng)濟的進一步發(fā)展打下基礎(chǔ)。從國家、省級支持地方發(fā)展的主要偏好來看，經(jīng)過科學(xué)整合、合理包裝的重大項目無疑更具有競爭力。另一方面，通過適當整合，可以將同類項目歸整推動，有助于總結(jié)同類項目的建設(shè)經(jīng)驗，節(jié)約項目建設(shè)成本，甚而更進一步的根據(jù)投標項目建設(shè)企業(yè)的各自特點將項目按類別與企業(yè)進行搭配，最大化地發(fā)揮企業(yè)自有資源優(yōu)勢。
二是要注重資金的整合。這既包括了既有資金的整合，又包括了向上爭取的轉(zhuǎn)移支付資金的整合。既有資金的整合可以充分參照預(yù)算收支兩條線的管理方法，將其全部納入“總盤子”綜合考慮、統(tǒng)籌使用。根據(jù)項目的重要性、可行性、外部效應(yīng)、預(yù)計施工期限，根據(jù)資金的流動性、機會成本等各方面因素擇重使用、擇優(yōu)使用，以加快資金的周轉(zhuǎn)、項目的銜接，實現(xiàn)最優(yōu)匹配。而轉(zhuǎn)移支付資金的整合方面，要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)，區(qū)別制定不同的爭取及整合方案。目前，上級財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付主要包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付又稱為一般性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付按照有無配套要求，可分為非配套轉(zhuǎn)移支付和配套轉(zhuǎn)移支付。在財力性轉(zhuǎn)移支付上，要進一步加大力度推動市以下分稅制財政改革，積極反映項目建設(shè)的客觀困難；在專項財力轉(zhuǎn)移支付上，我們要改變重非配套轉(zhuǎn)移支付、輕配套轉(zhuǎn)移支付的思想，積極研究政策規(guī)定，全力優(yōu)化政策執(zhí)行，充分發(fā)揮地方財政資金的杠桿作用，以提高實際財政總投入水平。
三是要注重方案的整合。根據(jù)上文所述，我市不僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、助推企業(yè)發(fā)展等方面有了一定的財政投入方式創(chuàng)新，而且在公益性質(zhì)較強、保障色彩較濃的各項社會事業(yè)方面也有了一些有益探索。這就要求我們要更加深入地進行經(jīng)驗的總結(jié)和方法的提煉，從不同的項目和行業(yè)中歸納出一般性的規(guī)律，選擇運用財政撥、投、導(dǎo)、扶的不同手段，甚至搭配混合使用，最終形成方案庫，以備出現(xiàn)項目需求時迅速使用，有效降低前期成本，避免重復(fù)研究或方式錯配。
?。ǘ┳⒅匾龑?dǎo)功能
一是要突出政策引導(dǎo)作用。除了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策、項目補助政策外，要更加注重激勵性獎補政策的使用，以充分調(diào)動相關(guān)利益主體的積極性，實現(xiàn)項目建設(shè)的質(zhì)量保障。就具體政策而言，要著重推動兩類政策的制定和完善：民間資金管理制度和政府采購執(zhí)行制度。
首先，隨著經(jīng)濟社會的不斷繁榮，我市居民的總體收入水平不斷提高、人均可支配收入也不斷增長，產(chǎn)生了個人資產(chǎn)的保值增值需求。然而近兩年來的CPI（消費者價格指數(shù)）卻始終跑贏于銀行定期儲蓄利率，造成了居民資產(chǎn)的隱性損失，也行成了民間資本的巨大投資需求。另一方面，全市重大項目的實施和公共服務(wù)的保障，產(chǎn)生了大量的資金缺口，形成了有效資金需求。加之，國家近年來對民間資金的聚集使用由嚴格禁止轉(zhuǎn)為逐漸松動，為居民、政府間的資金供需對接提供了有利政策環(huán)境。盡早研究民間資金進入財政投入項目的準入原則、實施方案、“風控”措施等，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，形成社會資金的合力，無疑將有利于全市整體目標和具體規(guī)劃的實現(xiàn)。
其次，應(yīng)逐步將公共服務(wù)納入政府采購范圍，從政策層面上開辟政府購買公共服務(wù)的合法途徑，引導(dǎo)社會資金進入公共服務(wù)領(lǐng)域。通過彌補政府單一供給的局限性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，促使政府職能向“小政府、大社會”方向轉(zhuǎn)變。政府購買公共服務(wù)的核心是建立契約式服務(wù)提供模式，而不是建立雇傭關(guān)系，它要求作為政府采購對象的公共服務(wù)提供者獨立決策、獨立運作、承擔責任，政府依據(jù)合同進行管理，對績效進行獨立的評估，按照合同支付資金。公共服務(wù)購買中應(yīng)細化購買規(guī)則，保障服務(wù)提供者的主體獨立性，保障公開、公平、公正的招標程序，保障信息平等有效、成本合理估算。要建立獨立第三方監(jiān)管機制，要在綜合考慮價格、質(zhì)量、企業(yè)實力、信譽記錄的基礎(chǔ)上評估投標者。
二是要搭建信息傳遞平臺。為充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，實現(xiàn)聚財于民、讓利于民的雙贏目標，還需要克服信息溝通渠道不暢的困難。一方面，是為了保障戰(zhàn)略制定、項目執(zhí)行等信息迅速傳遞到位的時效性，便于供需雙方尋找契合點、準確把握機遇；另一方面，也是為了減少信息不對稱，保障民間資金的安全和投資者的權(quán)益，避免新的制度成為權(quán)力腐敗和個人徇私的工具。應(yīng)多樣化的利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、社區(qū)欄目等方式進行信息傳遞，甚至可以在某些窗口部門設(shè)立專門的信息傳遞平臺，同時加強項目實施方、資金提供者的資格審查，嚴格準入門檻，合理規(guī)避風險。
?。ㄈ┳⒅仄脚_支撐
目前，我市已建立了國投公司（含金源創(chuàng)投、金鼎擔保、金惠農(nóng)業(yè)擔保等）、產(chǎn)投公司等產(chǎn)業(yè)支撐平臺，成功完成了二期企業(yè)債發(fā)行、抗旱應(yīng)急貸款爭取、重大項目融資、短期融資債券注冊及中票發(fā)行等融資工作，融資平臺作用進一步彰顯，但還存在著無償撥款相對總量過大、財政投入資本化較少等問題。所以要改變傳統(tǒng)的直接注資的方式，主動按照市場經(jīng)濟原則進行參股或控股管理，獨立承擔市場風險。政府部門不再直接參與資金的管理和運作，而是提供符合產(chǎn)業(yè)扶持政策的可供篩選的項目,再由政策性投資平臺按照市場原則進行篩選。一旦政策目標實現(xiàn)或有社會資本愿意進入的,國有資本應(yīng)適時退出,實現(xiàn)“投入—運營—退出—再投入”的良性循環(huán)。這樣,一方面可以盤活國有資本存量,引導(dǎo)社會資本進入政府需予扶持的經(jīng)營投資領(lǐng)域,發(fā)揮國有投資引導(dǎo)的作用;另一方面使國有資本在市場流動中不斷增值,提高國有資本的投資效益，增加地方可支配財力。
?。ㄋ模┳⒅貦C制規(guī)范
一是健全決策及評價機制。需要建立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市領(lǐng)導(dǎo)親自擔任組長、副組長，由相關(guān)部門主要負責人擔任組員，并明確組長、副組長、各組員的具體職責；也可通過將現(xiàn)有的財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)審查委員會的平臺進行整合形成新的職能機構(gòu)。小組成立后，由工作小組召開會議具體商定以下內(nèi)容：制定具體的財政創(chuàng)新性投入管理辦法；建立共同承擔責任的相關(guān)責任機制；明確詳細的評價標準、評價程序和評價責任主體；完善獎懲制度，建立項目數(shù)據(jù)庫、企業(yè)資料庫，做好評價記錄。決策機制的建立要始終注重科學(xué)性、合理性、公開性，評價機制的運作要貫徹完整性、精確性的要求。還需根據(jù)不同的專業(yè)類別建立由專業(yè)人才組成的專家?guī)?，為決策提供參考，為評價提供建議。
二是健全監(jiān)督機制。首先，要明確監(jiān)督主體、監(jiān)督流程、被監(jiān)督方和監(jiān)督客體四要素的界定。監(jiān)督主體可由現(xiàn)有監(jiān)督檢查機構(gòu)聯(lián)合構(gòu)成，避免公權(quán)力過于集中，也利于全方位發(fā)揮監(jiān)督作用。監(jiān)督流程可參照現(xiàn)有項目工程執(zhí)行的規(guī)章制度進行設(shè)計，引入項目立項制度、招標投標制度、投資評審制度等進行完善。被監(jiān)督方是指監(jiān)督機制針對的考核內(nèi)容的實施主體，包括決策小組、平臺機構(gòu)、項目承接方、資金提供方這四個方面。監(jiān)督客體是指具體的項目內(nèi)容，包括從立項起到項目建成的一系列具體工作。其次，要制定具體監(jiān)督方案、明確監(jiān)督執(zhí)行程序、找準重點監(jiān)督內(nèi)容，特別是要探索四個被監(jiān)督方的互相制衡、互相監(jiān)督機制，盡力形成項目執(zhí)行的內(nèi)控制度，降低行政損耗，推動長效機制建立。
三是健全二次立項機制。目前，政府投資立項管理比較重視項目的選址、施工方案等工程屬性，主要著眼于保質(zhì)保量地完成項目工程建設(shè)內(nèi)容。項目經(jīng)濟屬性方面，執(zhí)行的是固定資產(chǎn)投資項目資本金制度,在項目資金投入來源、投入方式、投資回收、貸款清償、監(jiān)督管理等方面缺少相應(yīng)的制度性設(shè)計和考慮。因此，為更加全面的對項目進行客觀評價，政府的管理重心應(yīng)從工程屬性轉(zhuǎn)變到工程、經(jīng)濟雙重屬性上來。具體工程立項可以延續(xù)現(xiàn)有的由發(fā)改委主導(dǎo)的立項管理機制，再由各主管部門配合財政部門進行項目的二次立項管理。在二次立項管理過程中，盡可能地實現(xiàn)項目資金來源精算化、投入方式具體化、風險及效益的初期評估和結(jié)算審計透明化。在項目立項前期準備階段，政府投資決策部門在進行基于事實依據(jù)的項目可行性論證后，要科學(xué)地研究項目資金的需求量及來源，并根據(jù)項目不同的性質(zhì)研究財政投入不同的方式。如對于純公益類項目來講，在資金來源方面除積極爭取納入中央、省級項目庫以獲得上級轉(zhuǎn)移支付外，地方財政投入多少，采取何種投入方式，是直接撥款，還是項目融資，融資方式采取那種形式，財政如何償還等都是二次立項的重點內(nèi)容。
21世紀是金融的世紀，是人才競爭的世紀，也是追求融通、創(chuàng)新的世紀。如何利用好手中的既有資源，拋“磚”引“玉”；如何運用好存量的非流動資產(chǎn)，化“靜”為“動”；如何使用好政府信譽帶動發(fā)展，變“無形”為“有形”；如何創(chuàng)新地方財政投入方式，轉(zhuǎn)“單一”為“多樣”，這些課題所在的時代創(chuàng)新大幕，我們僅僅拉開了其中的一角。就如本文所言的地方財政投入方式的探討，其金融創(chuàng)新所帶來的地方舉債、融資沖動如何控制，債務(wù)風險如何防范，介入市場界限如何明晰，如何規(guī)范“看得見的手”以避免扭曲市場的正常導(dǎo)向等等，都還需要進一步的研究。
附錄：案例描述
案例一:保障房建設(shè)
攀枝花市作為資源開發(fā)型城市，歷史上受“先生產(chǎn)、后生活”建設(shè)指導(dǎo)思想影響，城鎮(zhèn)住房建設(shè)欠賬較多?；诔鞘邪l(fā)展的客觀因素和上級下達的保障房建設(shè)任務(wù)，我市多方努力籌措資金，其主要來源有：1.上級補貼資金：中央和省級補貼。2.土地出讓凈收益不低于10%的部分。3.住房公積金增值收益扣除貸款風險準備金和管理中心管理費用后的結(jié)余。4.本級財政預(yù)算內(nèi)安排資金。5.住房公積金貸款。6.企業(yè)投資。充分調(diào)動了我市中央、省屬大企業(yè)如攀鋼、攀煤等參與住房保障建設(shè)，鼓勵和支持企業(yè)建成職工住房。7.個人出資。8.中央代發(fā)地方政府債券。9.各類稅收、規(guī)費、土地出讓金減免。通過多樣化來源的資金投入，到2011年底，我市已建成保障性住房5.7萬套，原有住房困難的矛盾得到極大的緩解，實現(xiàn)了社會、政府、企業(yè)、個人共同投入、共同受益的良好局面。
案例二:大梯道BT模式
2005年時值省首屆冬旅會召開，我市擬對大梯道進行改造，受市政府委托，攀枝花市建設(shè)局與深圳漢和投資發(fā)展有限公司簽訂了《攀枝花市大梯道商業(yè)步行街改擴建工程項目協(xié)議》，雙方以BT（建設(shè)、移交）方式合作。按合同約定乙方投入資金人民幣8,000萬元，資金分三期到位。大梯道改擴建工程驗收合格后三年內(nèi)連本帶息分期還請，第三年中第一年償還各段投資總額的50%、第二年償還各段投資總額的30%、第三年償還各段投資總額的20%。經(jīng)過5個月的建設(shè)，項目驗收后即期交付使用。但是由于在建設(shè)過程中漢和公司承諾的8,000萬元資金并未能足額到位和內(nèi)部收益問題引發(fā)糾紛，導(dǎo)致了施工合同糾紛，協(xié)議中涉及的收益以及周邊土地開發(fā)未能實現(xiàn)，項目建設(shè)也沒有達到預(yù)期計劃效果、增加了政府支付成本。
案例三:農(nóng)業(yè)貸款擔保
2010年10月29日我市正式成立了攀枝花市金惠農(nóng)業(yè)融資擔保有限責任公司，公司主要以解決涉農(nóng)企業(yè)融資難題為重點，目前公司注冊資本已增資到1億元。截止2012年8月30日，農(nóng)業(yè)擔保公司共為我市9戶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)辦理4,200萬元擔保業(yè)務(wù)，擔保年費率按1.5%~2.5%收取。較好地解決了企業(yè)生產(chǎn)性、季節(jié)性收購的資金需求，有效增加了農(nóng)民的收入和促進了農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展。
案例四：農(nóng)業(yè)保險
2011年我市對水稻、玉米、能繁母豬等七項農(nóng)畜產(chǎn)品按照農(nóng)民自愿的原則進行了承保，共投入保費676.9萬元。受災(zāi)害因素影響，最終保險賠付比例達96.14%，共計賠付650.77萬元。以玉米為例，2011年有7.8萬畝玉米進行了農(nóng)業(yè)保險，保險賠付金額為300元/畝，保險費率為7%，即按照每畝21元（保費投入為中央承擔50%，省、市、縣各承擔10%，玉米種植者承擔20%）投保，共投入保費165.84萬元。由于2011年冰雹、旱災(zāi)等自然災(zāi)害的影響，玉米種植受災(zāi)面積達4.6萬畝，保險總計賠付了412萬，保險公司在此項目上虧損了246萬元。但是由于其他幾項的賠付比例相對較低，最終形成微盈，實現(xiàn)了被保水稻、玉米、能繁母豬等七項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康穩(wěn)定。
案例五：村級公益事業(yè)建設(shè)
農(nóng)村稅費改革后，村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)所需資金，通過開展“一事一議”的辦法籌資籌勞解決。攀枝花市于2010年5月正式啟動“一事一議”財政獎補工作。中央、省級獎補資金由省財政進行安排經(jīng)由市財政及時撥付至各區(qū)縣；市級獎補資金分為基本獎補和激勵性獎補，其中，基本獎補由市財政按照區(qū)縣農(nóng)業(yè)人口數(shù)，以每人每年10元的標準計算；激勵性獎補依據(jù)區(qū)縣的工作績效，在基本獎補數(shù)額的30%以內(nèi)統(tǒng)籌安排。區(qū)縣政府也要積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，每年按農(nóng)業(yè)人口人均不低于10元的標準進行配套獎補。同時，鼓勵有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體組織進行配套，倡導(dǎo)社會各界捐贈贊助，形成了政府補助、部門扶持、社會捐贈和農(nóng)民籌資籌勞相結(jié)合的村級公益事業(yè)建設(shè)投入新機制。財政獎補工作過程中，通過重點選取那些群眾需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的村級公益事業(yè)作為切入點，規(guī)范議事程序，健全各項制度，調(diào)動農(nóng)民參與公益事業(yè)建設(shè)的主動性，促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，取得了良好的社會效應(yīng)。
案例六:重慶八大投
資金不足是制約地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難題。雖然重慶三次歷史性的發(fā)展機遇使中央加大了對它的財政支持力度，但包括中央轉(zhuǎn)移支付資金和各級財政資金在內(nèi)的政府性投資只占約15%。面對迫切的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和巨大的資金缺口，市政府的應(yīng)對策略是創(chuàng)辦一批國有建設(shè)性投資集團作為投融資平臺。2002年，有獨到的經(jīng)濟理論見解和豐富的國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗的黃奇帆借鑒“上海模式”，牽頭整合各類分散的政府資源，在此基礎(chǔ)上組建了重慶“八大投”，即重慶城投公司、高發(fā)公司、高投公司、地產(chǎn)集團、建投公司、開投公司、水務(wù)控股和水投公司，分別負責城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同領(lǐng)域的投融資。2004年，在“八大投”之后，重慶又組建了渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，屬于政府完全控股的國有獨資公司，“八大投”和渝富的成立是重慶城市建設(shè)投融資的重大突破。在政府主導(dǎo)下，企業(yè)成為建設(shè)投融資主體，通過合理的資本聚集，形成誠信的融資平臺，將分散的資源、資產(chǎn)、資金整合轉(zhuǎn)化為資本，形成規(guī)模優(yōu)勢，大幅提高了融資能力和信用度。自2002年組建“八大投”以來，市政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，使城市基礎(chǔ)設(shè)施得到了根本改善，區(qū)域經(jīng)濟高速增長。
案例七:固安模式
2002年，被稱為“京南第一縣”的固安雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得不斷突破，但工業(yè)產(chǎn)值卻低位運行，財政收入不足億元，政府決定以新的開發(fā)區(qū)建設(shè)運營模式建設(shè)工業(yè)園區(qū)，河北省第一個以“政府主導(dǎo)，企業(yè)運作”模式開發(fā)建設(shè)的工業(yè)區(qū)在固安奠基。這一設(shè)置，解決了固安工業(yè)園區(qū)開發(fā)缺錢的“大難題”，也點燃了固安借此大發(fā)展的新希望。由固安縣政府、廊坊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和華夏幸?；鶚I(yè)聯(lián)手，聯(lián)合成立三浦威特園區(qū)發(fā)展有限公司。園區(qū)管委會作為縣政府派出機構(gòu)，為園區(qū)建設(shè)提供全方位服務(wù)和管理，公司負責工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和運營。建區(qū)后，公司投資3,000多萬元，聘請歐美8個國家30多位著名規(guī)劃大師，集全球智慧，將工業(yè)園區(qū)發(fā)展提高到城市發(fā)展的高度，打造產(chǎn)業(yè)高端、空間生態(tài)、人文薈萃的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)新城。其后，開發(fā)公司成立招商局，以企業(yè)化方式運作專業(yè)化招商隊伍。經(jīng)過近十年的發(fā)展，固安工業(yè)園區(qū)在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面累計投入54.4億元，大致相當于最近十年固安財政收入總和的1.4倍，如今的固安工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為一座宜商宜業(yè)、宜居宜游的產(chǎn)業(yè)新城，園區(qū)現(xiàn)財政收入超過10億元，占據(jù)了全縣財政收入的半壁江山。
案例八:無錫光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展
2000年8月，在無錫政府的鼓勵下，當?shù)刂?家企業(yè)聯(lián)合投資600萬美元，某著名企業(yè)家以40萬美元現(xiàn)金和價值160萬美金的無形資產(chǎn)（技術(shù)）參股，無錫尚德太陽能電力有限公司成立。為幫助尚德公司盡快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，新區(qū)政府給予尚德公司科技專項扶持外，還積極幫助尚德公司爭取各級科技項目、創(chuàng)新項目資金的支持。2003~2004年，共為尚德公司爭取了9個項目，累計扶持資金近4,000萬元。2004年尚德公司被評為全球前十位太陽電池制造商，當時的生產(chǎn)線年生產(chǎn)能力為50MW。2005年初，尚德公司海外市場迅速擴張，銀行融資難以解決資金問題，必須打通資本市場。為支持尚德公司上市，在當?shù)厥形?、市政府的協(xié)調(diào)下，無錫高新區(qū)風險投資等一批當初扶持尚德公司的國有股股東帶頭退出，為尚德公司上市鋪平了道路。2005年12月，尚德公司在紐約股票交易市場成功上市。在尚德效應(yīng)的影響下，無錫陸續(xù)出現(xiàn)了浚鑫、海潤等一批光伏企業(yè)，形成了以晶體硅太陽電池為核心產(chǎn)品，包括多晶硅提純、單晶提拉與多晶鑄錠、切片拋光、太陽電池與組件生產(chǎn)、太陽能應(yīng)用系統(tǒng)及太陽能電池部分裝備制造在內(nèi)的較完整的產(chǎn)業(yè)鏈。2009年，無錫尚德公司以出貨量704MW成為全球最大的晶硅電池、組件生產(chǎn)商。2009年底，無錫開始集中力量重點打造無錫光伏產(chǎn)業(yè)園—中新“太陽城”，經(jīng)過不到2年的開發(fā)和招商引資，無錫光伏產(chǎn)業(yè)園已成功引進了10多個光伏及新能源項目，注冊資本金6億美元，投資總額15億美元。園區(qū)太陽電池、組件年生產(chǎn)能力擴大至3.5GW。到2011年，無錫光伏太陽能產(chǎn)能產(chǎn)量、出口貿(mào)易額均居全球首位，已經(jīng)是最大的光伏生產(chǎn)和出口基地，無錫新區(qū)的光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已占到全國的50%以上、全球的10%以上。形成以尚德太陽能有限公司為龍頭的近40家光伏企業(yè)集群。
以上是發(fā)展初期的情況。2013年3月，無錫尚德因全球產(chǎn)能過剩，財務(wù)狀況惡化等諸多因素陷入破產(chǎn)邊緣，這已不在本文討論之列。給予地方政府的警示是，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要慎用直接干預(yù)的手段，而應(yīng)以普適性的行業(yè)政策為主導(dǎo)，不防礙公平競爭，不違背經(jīng)濟規(guī)律。
案例九:無錫結(jié)核病防治
結(jié)核病防治一度是無錫疾控系統(tǒng)的一大棘手問題，不僅經(jīng)濟上虧損經(jīng)營，防控指標也一直處于全省倒數(shù)。2004年，無錫借鑒山西運城地區(qū)委托民營安國醫(yī)院參與全市結(jié)核病防治的經(jīng)驗，成立無錫市安國中西醫(yī)結(jié)核病醫(yī)院。安國醫(yī)院的運行采取利用固定資產(chǎn)、政府購買服務(wù)的形式運作。2007年由無錫市衛(wèi)生局（甲方）、無錫市安國中西醫(yī)結(jié)核病醫(yī)院（乙方）、市傳染病醫(yī)院（丙方）三方簽立了《結(jié)核病防治委托書》合同，規(guī)范購買服務(wù)管理，確立了市衛(wèi)生局的角色是作為委托方，負責擬定工作任務(wù)，確定資金補助標準，監(jiān)督管理工作落實和資金使用；安國醫(yī)院作為市級結(jié)核病診療任務(wù)的醫(yī)療機構(gòu)，負責全市結(jié)核病防治；市傳染病醫(yī)院的角色是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管評估。另外傳染病防控中心扮演技術(shù)指導(dǎo)角色。其中政府購買包括肺結(jié)核的免費檢查和病人免費治療、耐多藥肺結(jié)核病人的發(fā)現(xiàn)與治療管理、肺結(jié)核病人耐藥監(jiān)測、特困病人救治、肺結(jié)核病人的追蹤工作、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳教育等7項工作，分別確定了單次任務(wù)的標準或某項任務(wù)補貼額，按照工作量支付資金。資金在每季度末進行考核后，根據(jù)考核評估結(jié)果按季度撥付。評估考核由市衛(wèi)生局和財政部門聯(lián)合進行，結(jié)合衛(wèi)生部指標，按照組織管理、病例發(fā)現(xiàn)、疫情報告和管理、病人免費檢查治療、復(fù)查痰檢、治愈率、結(jié)核病專報網(wǎng)絡(luò)工作、結(jié)核病病人信息反饋工作、健康教育等九個方面，細化為具體指標進行質(zhì)量控制，并審核財務(wù)。無錫市在結(jié)核病防治領(lǐng)域引入安國醫(yī)院之后，當年就顯示出良好的績效，結(jié)核病在無錫得到有效控制，兩年以后轉(zhuǎn)診率即達到100%，治愈率9.2%。無錫市結(jié)防工作在全省排位由倒數(shù)第二上升為正數(shù)第三名。
作者：攀枝花市財政局課題組
