摘要：就政府間事權(quán)劃分看，存在的突出問題是：事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方政府行為失范，財政體制的改革措施難以一步到位，必須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)。
我國財政體制改革的發(fā)展遠(yuǎn)景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構(gòu)，合理明確設(shè)定與各級事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)、稅基，并建立自上而下的財力差異調(diào)控機(jī)制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進(jìn)財力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。
在現(xiàn)階段，應(yīng)重點(diǎn)著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當(dāng)統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，力爭在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。
蘇明
十八屆三中全會《決定》規(guī)劃了全面深化改革的藍(lán)圖，提出了未來財政改革的任務(wù)?！稕Q定》指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這是我國下一步財政體制改革需著力解決的重大問題。本文就此談些看法和建議。
一、當(dāng)前我國政府間事權(quán)劃分存在的主要問題
就政府間事權(quán)劃分看，存在的突出問題是：事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方政府行為失范。
盡管我國財政體制改革取得了很大成效，但根據(jù)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，比照全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的新要求來考察和審視我國的財政體制，還存在一些亟待解決的深層次矛盾和問題。就政府間事權(quán)劃分看，存在的突出問題是：事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方政府行為失范。具體表現(xiàn)在：
一是事權(quán)劃分不清晰，上下同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。我國《憲法》和有關(guān)法律法規(guī)對各級政府的事權(quán)劃分只作了原則性規(guī)定，具體劃分不夠明晰也不盡合理，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的翻版，呈現(xiàn)出“上下對口、職責(zé)同構(gòu)”的特征，主要體現(xiàn)在政府間支出范圍的交叉、重疊、錯位、層層下放等方面。
（1）目前財政體制下明確應(yīng)由中央政府承擔(dān)的國防、國稅、海關(guān)等屬于中央政府的事務(wù)，地方財政也負(fù)擔(dān)了部分支出責(zé)任。
（2）屬于地方的支出責(zé)任，中央也給予了補(bǔ)助。如一些地方文化、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，中央通過大量專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了補(bǔ)助。
（3）上級政府干涉下級政府的事務(wù)，存在著“中央點(diǎn)菜、地方買單”的現(xiàn)象。近幾年，部分中央部門出臺了涉及衛(wèi)生、社保、公安等領(lǐng)域的一些支出達(dá)標(biāo)政策，導(dǎo)致地方政府事權(quán)被擴(kuò)充。
二是事權(quán)下放的情況比較突出，但卻沒有賦予地方政府相應(yīng)的財力。在目前垂直集權(quán)的行政體制下，上級政府可以隨意調(diào)整下級政府的支出責(zé)任。近幾年，中央不斷地對地方下放事權(quán)，但在事權(quán)下放的同時卻沒有賦予地方政府必要的財力，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財權(quán)不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。2003年以來，中央陸續(xù)將一些企業(yè)、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、地質(zhì)勘探等企事業(yè)單位下劃地方，并按照下劃時確定的基數(shù)給予補(bǔ)助。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價水平的上升，補(bǔ)助基數(shù)與實(shí)際支出水平之間的缺口越來越大，增加了地方財政的支出壓力。
三是財權(quán)劃分不合理，不正當(dāng)競爭現(xiàn)象嚴(yán)重。在財權(quán)劃分上，增值稅與所得稅的歸屬與地方政府關(guān)系密切。從我國稅收結(jié)構(gòu)看，如2009年，全國增值稅收入19326億元，所得稅收入（含企業(yè)與個人）15827億元，合計占稅收總量58673億元的59．9％。按現(xiàn)有的財權(quán)劃分，地方分享增值稅4763億元、所得稅5832億元，加上中央返還地方4386億元，地方共得14981億元，占地方本級收入的45．9％。這種利益導(dǎo)向，必然對地方政府行為產(chǎn)生影響，一些地方政府出現(xiàn)全局利益和環(huán)境資源，利用土地、稅收優(yōu)惠等政策招商引資，一味追求經(jīng)濟(jì)增長，從而對形成公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境帶來消極影響。
二、科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的政策建議
在現(xiàn)階段，財政體制的改革措施難以一步到位，必須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)。
事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是完善分稅制體制的關(guān)鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能構(gòu)建符合我國實(shí)際的財權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間分配關(guān)系。我國財政體制改革的發(fā)展遠(yuǎn)景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構(gòu)，合理明確設(shè)定與各級事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)、稅基，并建立自上而下的財力差異調(diào)控機(jī)制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進(jìn)財力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。
當(dāng)然，在現(xiàn)階段，受我國現(xiàn)行行政體制等因素以及對政府和市場關(guān)系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)。具體來講，要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場關(guān)系、實(shí)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的基礎(chǔ)上，按照中央、省、縣三級財政的架構(gòu)來優(yōu)化政府間的事權(quán)劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國性或跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助；屬于中央委托事務(wù)，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務(wù)，應(yīng)區(qū)別情況，明確各自職權(quán)范圍和負(fù)擔(dān)比例。
從事權(quán)劃分的縱向配置上看，中央財政負(fù)責(zé)國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項目、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一。省級財政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、公共安全、區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域性道路規(guī)劃、河流治理、國土整治和環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調(diào)控，增強(qiáng)行政活力?？h級財政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，具體包括：本級政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出。中央、省、縣三級財政共有的職責(zé)范圍包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國民素質(zhì)、國計民生、資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。市級的事權(quán)，由省統(tǒng)籌考慮，主要負(fù)責(zé)本級政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)支出以及區(qū)域間協(xié)調(diào)。
在現(xiàn)階段，應(yīng)重點(diǎn)著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當(dāng)統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，力爭在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。
其中，義務(wù)教育由中央、省、縣分級分項分擔(dān)。中央負(fù)責(zé)制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的最低教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，通過一般性轉(zhuǎn)移支付加大對義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的保障程度；義務(wù)教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負(fù)擔(dān)的做法，改為由中央負(fù)擔(dān)；省級財政承擔(dān)校舍建設(shè)與改造支出；縣級財政承擔(dān)校舍維護(hù)和學(xué)校日常管理支出。
公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項目分擔(dān)。中央政府負(fù)責(zé)制定全國公共衛(wèi)生服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)全國性的重大疫病和傳染病防治工作。省級政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)資源布局和地方性疾病防治。縣級政府承擔(dān)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出。
社會保障，中央承擔(dān)養(yǎng)老保險、重特大災(zāi)害和事故救助，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負(fù)擔(dān)水平，促進(jìn)勞動力的跨地區(qū)流動，適時將多套保障體系加以歸并。省級承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)居民福利保健政策制定、農(nóng)村低保、地方性災(zāi)害與事故救助；縣級承擔(dān)居民福利保健政策實(shí)施與日常管理。
自然資源和環(huán)境保護(hù)，按照受益范圍和外部性原則，結(jié)合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔(dān)國家級禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護(hù)和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國土整治和全國性環(huán)保；省級負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國土整治和環(huán)境改善；縣級承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)測和報告。
作者：蘇明 單位：財政部財政科學(xué)研究所
