摘要：建立“多事一議”規(guī)則作為補(bǔ)充和完善，對(duì)于受益范圍為全體村民的項(xiàng)目仍采用“一事一議”，對(duì)于受益范圍相對(duì)較小的項(xiàng)目，則采取“多事一議”。
一、引言
“一事一議”是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為解決農(nóng)村地區(qū)農(nóng)田水利、村級(jí)道路等村級(jí)公共產(chǎn)品[1]籌資籌勞問題而推行的制度安排，用以替代稅費(fèi)改革前的“三提五統(tǒng)”、義務(wù)工等舊有機(jī)制，是目前村級(jí)公共產(chǎn)品供給的主要形式。該制度的核心是民主決策，賦予農(nóng)民在村級(jí)公共產(chǎn)品供給上的自主權(quán)，保證公共決策能夠充分體現(xiàn)村民對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品的需求偏好，借以實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共產(chǎn)品的有效供給。這一制度“將村民自治從民主選舉擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)決策，標(biāo)志著原來以鄉(xiāng)村官員意志為主導(dǎo)的村莊公共決策和公共產(chǎn)品供給模式的解體”。但就實(shí)施效果來看，“一事一議”制度并沒有取得理想的效果，“有事難議”、“議事難決”、“決事難行”現(xiàn)象較為普遍。國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究表明，制約“一事一議”制度有效發(fā)揮民主決策優(yōu)勢(shì)的因素主要是兩個(gè)方面，一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍較為落后導(dǎo)致的資金“瓶頸”，二是民主決策在鄉(xiāng)村治理中面臨的制度困境。本文的研究對(duì)象放在后者，即不考慮資金“瓶頸”及與此相關(guān)的因素。在此前提假設(shè)下，筆者認(rèn)為影響“一事一議”制度民主決策效率的制度困境主要有以下幾個(gè)方面：“多數(shù)規(guī)則”面臨的問題、成本分割問題、委托代理關(guān)系中的信任問題、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)面臨的問題，等。
二、困境
?。ㄒ唬┒鄶?shù)規(guī)則
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部<村民一事一議籌資籌勞管理辦法>的通知》（國辦發(fā)〔2007〕4號(hào)）規(guī)定，“召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上農(nóng)戶的代表參加。召開村民代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有代表2/3以上農(nóng)戶的村民代表參加。村民會(huì)議所做籌資籌勞方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。村民代表會(huì)議表決時(shí)按一戶一票進(jìn)行，所做方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)村民代表所代表的戶過半數(shù)通過”。這種“多數(shù)規(guī)則”的民主決策程序雖然最大程度上保證了村民的民主權(quán)利，但在實(shí)踐中卻遭遇了很多問題。
1.范圍擴(kuò)大化。村級(jí)公共產(chǎn)品受益范圍大多數(shù)情況下都或多或少地小于全體村民，這就導(dǎo)致參與決策的村民范圍可能大于一事一議項(xiàng)目受益范圍。這樣，受益范圍之外的那部分議事村民的意見將一定程度上左右最終的投票結(jié)果，導(dǎo)致最終決策偏離村級(jí)公共產(chǎn)品的最優(yōu)決策。
2.“多數(shù)人暴政”。在多數(shù)規(guī)則下，利益趨同或者一致的多數(shù)人很容易推動(dòng)對(duì)其有利的一事一議項(xiàng)目獲得通過，而與之相對(duì)的少數(shù)人的利益會(huì)遭到無視甚至侵害。當(dāng)村政治權(quán)力按照某一固定的非正式規(guī)則（比如宗族、黑惡勢(shì)力等）分配時(shí)，“多數(shù)人暴政”問題就會(huì)非常嚴(yán)重。
3.“多數(shù)人劣勢(shì)”。在特定條件下，還可能出現(xiàn)“多數(shù)人劣勢(shì)”的情況。主要表現(xiàn)為，本應(yīng)持反對(duì)意見的多數(shù)人在來自諸如村干部乃至上級(jí)行政方面的壓力下違背自身意愿選擇投票支持一事一議項(xiàng)目，形成壓力型主導(dǎo)下的“一致通過”。
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從理論上說，按照收益的多少將村級(jí)公共產(chǎn)品供給成本分?jǐn)偟讲煌霓r(nóng)戶是最公平也最容易獲得村民認(rèn)可的成本分割方式。但這種分割方式在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。一是村級(jí)公共產(chǎn)品很大程度上具有非排他和非競爭的特性，使得村民個(gè)體收益難以從村整體收益當(dāng)中分離；二是村民有隱瞞未來收益預(yù)期從而少分擔(dān)成本的激勵(lì)，使得從村民處獲取個(gè)體收益真實(shí)信息難以實(shí)現(xiàn)。加之，由于富裕程度、地理位置、人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等等因素的差異，不同村民或農(nóng)戶之間為同一公共產(chǎn)品愿意支付的價(jià)格（成本）也會(huì)有所差異。目前通常采用的“按人均攤”或“按戶均攤”的分割方式實(shí)際上是對(duì)上述困難的規(guī)避，操作簡單但不公平，容易遭到受益較少的村民的強(qiáng)烈反對(duì)，導(dǎo)致籌資籌勞方案難以獲得通過。
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村級(jí)公共產(chǎn)品供給過程是一個(gè)典型的委托代理關(guān)系，村民通過“一事一議”程序籌資籌勞，并委托村民委員會(huì)具體負(fù)責(zé)村級(jí)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。但村民與村民委員會(huì)成員的目標(biāo)函數(shù)并不一致，一是村民委員會(huì)事實(shí)上承擔(dān)著村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)延伸的雙重角色，二是村民委員會(huì)成員個(gè)人利益與村民集體利益存在沖突，導(dǎo)致村民（委托者）認(rèn)為村民委員會(huì)（代理者）不能完全代表自身利益，在村級(jí)公共產(chǎn)品生產(chǎn)中可能存在事后機(jī)會(huì)主義行為。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志和村民委員會(huì)的事后機(jī)會(huì)主義行為普遍存在，其“多次重復(fù)出現(xiàn)會(huì)促使村民形成一種默會(huì)性知識(shí)（tacit knowledge）,即不分任何事情，一律在事前極力反對(duì)村民委員會(huì)的任何有關(guān)村級(jí)公共產(chǎn)品的供給建議和決策，包括對(duì)多數(shù)村民的福利有好處的公益事務(wù)”。
（四）財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)
“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)旨在以財(cái)政資金為杠桿帶動(dòng)村集體資金、村民自籌資金和其他社會(huì)資金投入村級(jí)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。但就實(shí)施效果來看，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的杠桿作用在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)受資金瓶頸約束難以得到發(fā)揮；在沿海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)則需要解決如何確定最優(yōu)獎(jiǎng)補(bǔ)額度（比例）以最大化財(cái)政資金杠桿效應(yīng)的問題。為此，需要建立一套最大程度保證政府決策部門與項(xiàng)目申請(qǐng)村之間博弈的結(jié)果與最優(yōu)獎(jiǎng)補(bǔ)額度相一致的項(xiàng)目選擇機(jī)制。但在實(shí)踐中，目前對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目還沒有完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，不同項(xiàng)目之間孰優(yōu)孰劣的評(píng)判難以保證公平合理，加之非正式規(guī)則的影響，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目選擇及其獎(jiǎng)補(bǔ)額度與最優(yōu)選擇仍有較大偏差。
三、對(duì)策
?。ㄒ唬┙⒏訌?fù)雜、靈活、多樣的議事規(guī)則體系。現(xiàn)行“一事一議”議事規(guī)則過于簡單，難以平衡村民之間不同的利益訴求，陷入“事難議”的困境。為此，可以建立“多事一議”規(guī)則作為補(bǔ)充和完善，對(duì)于受益范圍為全體村民的項(xiàng)目仍采用“一事一議”，對(duì)于受益范圍相對(duì)較小的項(xiàng)目，則采取“多事一議”，通過組合不同受益范圍的多個(gè)項(xiàng)目構(gòu)建涵蓋全體村民的項(xiàng)目組合，以此平衡村民之間利益訴求的差異。在此規(guī)則下，“一事一議”可能導(dǎo)致的少數(shù)人利益被無視乃至損害的問題可以通過與大項(xiàng)目相搭配的小項(xiàng)目得到彌補(bǔ)；同時(shí)項(xiàng)目組合中單個(gè)項(xiàng)目的議事范圍也可以縮小到村級(jí)公共產(chǎn)品的受益范圍，議事范圍擴(kuò)大化問題迎刃而解。但是，“多事一議”存在多個(gè)項(xiàng)目難以同時(shí)實(shí)施的問題，這就需要編制一個(gè)多年度的村級(jí)公共產(chǎn)品供給計(jì)劃。理想的做法是，建立村級(jí)公共產(chǎn)品項(xiàng)目庫，制定中長期規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上確定當(dāng)前一段時(shí)間需要供給的項(xiàng)目或項(xiàng)目組合備選項(xiàng)，最后通過“一事一議”或“多事一議”進(jìn)行決策。
?。ǘ┨剿鞲庸健⒑侠淼某杀痉指罘绞??！岸嗍乱蛔h”規(guī)則將單個(gè)村級(jí)公共產(chǎn)品項(xiàng)目的議事范圍縮小到受益范圍，為建立與受益大小相匹配的成本分割方式奠定了基礎(chǔ)。但受益大小的測(cè)算仍是必須解決的難題，大多數(shù)情況下，村級(jí)公共產(chǎn)品的受益大小是無法精確計(jì)算的。盡管如此，按人或按戶均攤的“統(tǒng)一稅制”也并非是沒有最優(yōu)選擇情況下的次優(yōu)選擇，可以采用的優(yōu)化方案是：構(gòu)建一個(gè)村級(jí)公共產(chǎn)品的村民受益函數(shù)，將影響村民受益大小的因素（包括村級(jí)公共產(chǎn)品特征以及距離、人口、土地面積等稟賦條件）中能夠度量的變量及其影響方式納入這一函數(shù)，借以模擬村級(jí)公共產(chǎn)品收益在村民之間的分配情況，進(jìn)而在“統(tǒng)一稅制”基礎(chǔ)上做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使成本分?jǐn)偱c受益情況最大程度地相互匹配。
?。ㄈ┩晟拼迕褡灾沃贫扰c村級(jí)公共產(chǎn)品項(xiàng)目管理。村民自治方面，一是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品決策的干預(yù)，維護(hù)“一事一議”議事規(guī)則的權(quán)威性和獨(dú)立性，保證村民自治權(quán)利。二是改革投票方式，變目前普遍采用的舉手投票方式為無記名投票方式并以規(guī)章制度形式加以明確，保證村民真實(shí)意愿能夠自由表達(dá)。項(xiàng)目管理方面，一是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，一方面可以采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，一方面要實(shí)行項(xiàng)目獨(dú)立核算并推行財(cái)務(wù)公開制度，接受村民監(jiān)督。二是質(zhì)量管理，要明確村民委員會(huì)在村級(jí)公共產(chǎn)品項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督方面的責(zé)任，同時(shí)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收要得到村民代表的認(rèn)可方可生效。
（四）改進(jìn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目選擇機(jī)制。建立一套最大程度保證政府決策部門與項(xiàng)目申請(qǐng)村之間博弈的結(jié)果與最優(yōu)獎(jiǎng)補(bǔ)額度相一致的項(xiàng)目選擇機(jī)制是當(dāng)前最大化財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金杠桿效應(yīng)的努力方向。其思路是通過建立項(xiàng)目之間的競爭機(jī)制，擴(kuò)大競爭，進(jìn)而提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金效率。具體做法是，建立并完善村級(jí)公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目的投資規(guī)模、預(yù)期成效、收益范圍、社會(huì)效益、資金缺口等等各方面因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，通過成本收益指標(biāo)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)效率指標(biāo)等關(guān)鍵性指標(biāo)進(jìn)行篩選，最后以綜合評(píng)分高低為選擇依據(jù)。評(píng)價(jià)指標(biāo)和打分標(biāo)準(zhǔn)以及年度財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金預(yù)算、獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目數(shù)及獎(jiǎng)補(bǔ)比例控制范圍等信息要提前足夠時(shí)間向社會(huì)公布，評(píng)價(jià)指標(biāo)要容易準(zhǔn)確度量，便于各項(xiàng)目申請(qǐng)村對(duì)所申請(qǐng)項(xiàng)目及競爭難度作出較為客觀準(zhǔn)確的自我評(píng)價(jià)，在提交申請(qǐng)前盡量完善項(xiàng)目方案。項(xiàng)目申請(qǐng)、審核、評(píng)價(jià)及選擇全過程要公開、透明，接受社會(huì)監(jiān)督，減少非正式規(guī)則的介入空間，保證競爭機(jī)制的正常運(yùn)行。為保證指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的公平、合理，在制定時(shí)要根據(jù)現(xiàn)有的項(xiàng)目庫進(jìn)行反復(fù)測(cè)算，并在使用過程中根據(jù)實(shí)踐效果逐年完善，逐步建立一套穩(wěn)定的指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。
作者：楊洛 單位：慈溪市財(cái)政局
