摘要：在探索建立績(jī)效預(yù)算管理體系的過(guò)程中，取得了一定的成效，為進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)工作，本文進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以不斷完善相關(guān)制度。
績(jī)效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算的一種方法。績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，更是強(qiáng)調(diào)政府執(zhí)政的結(jié)果、責(zé)任和效率，它作為我國(guó)預(yù)算體制改革的方向，是政府管理理念的一次改變，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變。
鄞州區(qū)在探索建立績(jī)效預(yù)算管理體系的過(guò)程中，取得了一定的成效，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題。為進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)工作，本文進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以不斷完善相關(guān)制度。
一、鄞州區(qū)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀
鄞州區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，財(cái)政收入在全省同級(jí)財(cái)政中名列前茅，但支出盤(pán)子大，一直以來(lái)面臨著財(cái)政資金不夠用、需求和供給平衡壓力大的難題。早在2005年，鄞州區(qū)就已經(jīng)開(kāi)始對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行了探索，逐步建立起事后評(píng)價(jià)體系。從2011年底起，又從事后評(píng)價(jià)推進(jìn)到全程跟蹤監(jiān)督，嘗試由部門(mén)審批變?yōu)橹贫然瘺Q策，由人為“分錢(qián)”變?yōu)橹贫取胺皱X(qián)”，力求使政府用錢(qián)更加公開(kāi)、透明、有效。在引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審的基礎(chǔ)上，以項(xiàng)目的合規(guī)性、必要性、實(shí)用性、真實(shí)性為原則，分清項(xiàng)目的輕、重、緩、急程度安排資金，嘗試逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理體系，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性分配資金實(shí)施全過(guò)程績(jī)效監(jiān)控。
在2012年試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2013年鄞州區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大了績(jī)效預(yù)算實(shí)施范圍，專(zhuān)門(mén)制定了“專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)書(shū)”，將殘疾人托安養(yǎng)工程、職業(yè)教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)、福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助、衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備經(jīng)費(fèi)等23個(gè)部門(mén)的28個(gè)公共服務(wù)性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高的熱點(diǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目，納入績(jī)效預(yù)算管理體系，涉及資金8.25億元?？?jī)效目標(biāo)書(shū)與預(yù)算草案報(bào)告一起提交人大，由人大召集財(cái)政、審計(jì)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、區(qū)人大代表等對(duì)預(yù)算申報(bào)的合理性、績(jī)效目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、指標(biāo)體系設(shè)定的合理性、全面性等進(jìn)行評(píng)審，并遞交人代會(huì)審議代表審議。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)報(bào)告，讓公眾監(jiān)督資金安排與使用情況，此舉為浙江省首創(chuàng)，也標(biāo)志著該區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)現(xiàn)了新的突破。
二、鄞州區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的主要做法
?。ㄒ唬┳⒅匦麄饕龑?dǎo)，努力提升績(jī)效管理理念
近年來(lái)，鄞州區(qū)高度重視改革的宣傳引導(dǎo)，注重培育績(jī)效文化，營(yíng)造協(xié)同推進(jìn)的氛圍。一方面借助報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種宣傳載體開(kāi)展宣傳工作，另一方面通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議、上門(mén)交流等形式加強(qiáng)各部門(mén)的思想認(rèn)識(shí)，逐步引導(dǎo)部門(mén)樹(shù)立“要錢(qián)有目標(biāo)，用錢(qián)要問(wèn)效，問(wèn)效必問(wèn)責(zé)”理念。
（二）注重支撐保障，逐步構(gòu)建績(jī)效管理體系
1. 搭建組織體系，提供組織支撐
建立政府負(fù)責(zé)、財(cái)政牽頭、部門(mén)配合、中介抽審、人大監(jiān)督、公眾參與的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。成立由人大、政協(xié)、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)組成的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)審小組，全程參與績(jī)效目標(biāo)評(píng)審、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督、績(jī)效目標(biāo)調(diào)整、績(jī)效評(píng)價(jià)工作。同時(shí)明確了財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督科作為牽頭科室，全面組織預(yù)算績(jī)效管理工作。
2. 健全制度體系，提供制度保障
一是從政府層面，出臺(tái)依據(jù)性文件。由區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的意見(jiàn)》，明確實(shí)施全過(guò)程管理的原則、程序、要求。每年出臺(tái)《鄞州區(qū)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作實(shí)施方案的通知》、《鄞州區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案的通知》，明確納入重點(diǎn)評(píng)審項(xiàng)目范圍及相關(guān)要求。
二是從財(cái)政層面，出臺(tái)操作性文件。區(qū)財(cái)政局明確績(jī)效目標(biāo)報(bào)告、績(jī)效中期執(zhí)行情況報(bào)告、績(jī)效目標(biāo)調(diào)整報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等申報(bào)模板，出臺(tái)《中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作暫行辦法》，統(tǒng)一中介機(jī)構(gòu)前評(píng)價(jià)報(bào)告的文本，為部門(mén)及中介機(jī)構(gòu)提供操作性指導(dǎo)。
三是從人大層面，出臺(tái)監(jiān)督性文件。2012年區(qū)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的若干規(guī)定》，明確人大實(shí)施績(jī)效預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督的要求，此舉為全國(guó)首創(chuàng)。
3. 構(gòu)建技術(shù)體系，提供技術(shù)支撐
一是設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。統(tǒng)一績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)，包括目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)完成情況、組織保障水平、預(yù)算到位率、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等。同時(shí)收集本區(qū)及其他相近地區(qū)已評(píng)項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo)，目前指標(biāo)庫(kù)涵蓋項(xiàng)目158個(gè)。
二是設(shè)立中介機(jī)構(gòu)庫(kù)。將市、區(qū)實(shí)力較強(qiáng)、有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所以及高?？蒲袡C(jī)構(gòu)納入中介機(jī)構(gòu)，同時(shí)通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定參與績(jī)效管理的機(jī)構(gòu)。
三是設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理平臺(tái)。由區(qū)財(cái)政局開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理系統(tǒng)，單位申報(bào)、部門(mén)復(fù)核、財(cái)政審核、專(zhuān)家評(píng)審都能在網(wǎng)上完成，并將相關(guān)內(nèi)容在網(wǎng)絡(luò)上公示。
?。ㄈ┳⒅貦C(jī)制完善，穩(wěn)步推進(jìn)全過(guò)程績(jī)效管理工作
1. 抓源頭，建立績(jī)效目標(biāo)評(píng)審機(jī)制
一是預(yù)算申請(qǐng)明細(xì)化。各部門(mén)先到基層進(jìn)行調(diào)查摸底，于9月初將第二年要實(shí)施的項(xiàng)目的政策依據(jù)、可行性分析、預(yù)算明細(xì)、績(jī)效目標(biāo)、保障措施等形成績(jī)效目標(biāo)報(bào)告后上報(bào)，力求詳盡。
二是目標(biāo)評(píng)審多元化。目標(biāo)評(píng)審分以下幾個(gè)步驟實(shí)施：第一步財(cái)政初審，由財(cái)政部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行上門(mén)溝通與輔導(dǎo)；第二步中介評(píng)審，由財(cái)政部門(mén)委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，提出存在問(wèn)題及完善建議；第三步集體會(huì)審，由各部門(mén)分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況，并對(duì)評(píng)審小組成員提出的問(wèn)題答疑；第四步人大聽(tīng)審，由人大選取重大項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)組織人大代表、專(zhuān)家及社會(huì)公眾舉行績(jī)效目標(biāo)聽(tīng)證會(huì)等進(jìn)行重點(diǎn)審議，再將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)報(bào)告匯編成冊(cè)提交人代會(huì)審議，確?？?jī)效預(yù)算目標(biāo)合理。
三是批復(fù)下達(dá)同步化。人代會(huì)結(jié)束后一個(gè)月內(nèi)，財(cái)政將績(jī)效目標(biāo)與部門(mén)預(yù)算一起批復(fù)給各部門(mén)。部門(mén)不得自行調(diào)整預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃和目標(biāo)等。
2. 抓過(guò)程，建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤機(jī)制
一是及時(shí)掌握績(jī)效運(yùn)行情況。要求項(xiàng)目主管部門(mén)按季報(bào)送執(zhí)行情況，財(cái)政部門(mén)采取上門(mén)聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地調(diào)查、委托中介抽查，對(duì)績(jī)效運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)督促各部門(mén)糾正。
二是嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)調(diào)整程序?？?jī)效目標(biāo)一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整的，在第三季度結(jié)束后由部門(mén)提出申請(qǐng)，由區(qū)人民政府及財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格審批，調(diào)整額度較大的，須提請(qǐng)區(qū)人大常委會(huì)審查。
3. 抓結(jié)果，建立支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
每年年度結(jié)束后，從績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)管理范圍中，選擇部分項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)果性績(jī)效評(píng)價(jià)，其余由各部門(mén)進(jìn)行自評(píng)。評(píng)審小組先上門(mén)聽(tīng)取各部門(mén)績(jī)效自評(píng)情況，中介機(jī)構(gòu)按不少于30%的比例實(shí)地抽查，通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、網(wǎng)上調(diào)查、中介調(diào)查等多種形式，開(kāi)展量化打分和滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。在形成正式報(bào)告前，重點(diǎn)項(xiàng)目及自評(píng)項(xiàng)目均需向評(píng)審小組匯報(bào)，力求深入、客觀(guān)、真實(shí)地反映存在的問(wèn)題。評(píng)價(jià)結(jié)束后，區(qū)財(cái)政局向區(qū)政府匯總報(bào)告績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。2013年起，人大常委會(huì)將對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行打分評(píng)議，此舉將進(jìn)一步增強(qiáng)部門(mén)規(guī)范支出、提高資金使用效益的意識(shí)。
4. 抓拓展，建立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制
一是與預(yù)算安排及結(jié)余資金管理相結(jié)合。將績(jī)效目標(biāo)評(píng)審作為完善政策、預(yù)算安排的重要依據(jù)。如2013年28個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)區(qū)級(jí)預(yù)算11.36億元，實(shí)際安排預(yù)算8.25億元，核減了3.11億元。同時(shí)通過(guò)績(jī)效目標(biāo)評(píng)審及績(jī)效運(yùn)行情況報(bào)告，盡早掌握資金使用進(jìn)度及結(jié)余情況，僅2012年調(diào)減預(yù)算7914萬(wàn)元。
二是反饋部門(mén)整改?？?jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督及事后評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，由區(qū)財(cái)政局通過(guò)意見(jiàn)整改書(shū)反饋給各部門(mén)進(jìn)行整改，促使單位進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理。
三是供決策層參考。對(duì)于需要區(qū)政府修訂政策以及實(shí)施過(guò)程中存在的單個(gè)部門(mén)無(wú)法解決的問(wèn)題，通過(guò)內(nèi)參的形式專(zhuān)題報(bào)告區(qū)政府。
四是實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)。將績(jī)效結(jié)果納入政府考核體系，嚴(yán)格績(jī)效管理責(zé)任，對(duì)不認(rèn)真履行績(jī)效管理的單位和個(gè)人，實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)或行政問(wèn)責(zé)。
5. 抓公開(kāi)，建立多元監(jiān)督機(jī)制
一是內(nèi)部公開(kāi)。區(qū)財(cái)政局每年將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況、每季將績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況匯總報(bào)告給區(qū)政府，并抄送評(píng)審小組成員單位。將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告分送評(píng)審小組及區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)。編印《鄞州區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)材料匯編》，分發(fā)給全區(qū)所有行政事業(yè)單位、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員。在財(cái)政內(nèi)網(wǎng)、績(jī)效評(píng)價(jià)工作群中開(kāi)設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)欄，公開(kāi)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定及績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。
二是網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)。所有項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)報(bào)告均通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)選擇社會(huì)關(guān)注度高的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。
三、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題
鄞州區(qū)績(jī)效預(yù)算管理制度的建立還處于起步探索階段，目前仍存在很多問(wèn)題和不足。
（一）法律體系保障不足
預(yù)算績(jī)效管理體制的實(shí)施涉及到職權(quán)在不同政府部門(mén)之間的重新分配，由行政主導(dǎo)的單邊推動(dòng)往往會(huì)力不從心，因此立法保障成為開(kāi)展績(jī)效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。
鄞州區(qū)目前績(jī)效預(yù)算體系的建立，基本上是靠區(qū)財(cái)政局在推動(dòng)。雖然區(qū)政府、區(qū)財(cái)政局每年都會(huì)出臺(tái)相關(guān)文件，但由于缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的法律法規(guī)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)制度保障仍處于一個(gè)較低的層次，績(jī)效評(píng)價(jià)工作在開(kāi)展過(guò)程中也缺乏約束和激勵(lì)手段，因而在一定程度上影響著績(jī)效預(yù)算的順利實(shí)施。
同時(shí)，由于財(cái)政部門(mén)決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使制度保障不足，各主管部門(mén)又普遍缺乏主體意識(shí)，往往認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政部門(mén)的要求，不僅對(duì)部門(mén)項(xiàng)目資金的使用帶上了“緊箍咒”，還增加了與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的工作量，容易產(chǎn)生抵觸心理，從而對(duì)績(jī)效預(yù)算的推廣和實(shí)施形成一定的阻力。
此外，由于現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度化、法制化程度和層次不高，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)時(shí)限、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等方面沒(méi)有制度性、法律性的規(guī)定，存在較大的隨意性，因此評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀(guān)、公正難以保證，其權(quán)威性、制約性大打折扣，不能充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)在促進(jìn)政府績(jī)效提高方面的作用。
?。ǘ┛?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠
完整的績(jī)效預(yù)算管理體系，需要將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通俗地講，就是業(yè)務(wù)主管部門(mén)先根據(jù)政府總體工作目標(biāo)設(shè)定本部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)制定實(shí)施計(jì)劃并核算成本，然后向財(cái)政申請(qǐng)資金。財(cái)政部門(mén)根據(jù)其項(xiàng)目的重要性和成本效益比，對(duì)項(xiàng)目分配財(cái)政資金，成本低效益高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障資金安排。一個(gè)項(xiàng)目周期結(jié)束后，根據(jù)上一周期項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際效果，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效好的項(xiàng)目在下一周期優(yōu)先安排資金。因此，績(jī)效報(bào)告既是對(duì)前一周期項(xiàng)目執(zhí)行的總結(jié)分析，也是后一周期資金安排的基礎(chǔ)和依據(jù)。
在制度設(shè)計(jì)上，區(qū)財(cái)政要求各業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)預(yù)算安排的支出都要有相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)要求，預(yù)算執(zhí)行完畢后要進(jìn)行產(chǎn)出、成果以及成本等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的結(jié)果作為下一年度編制預(yù)算的參考。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，事后的績(jī)效評(píng)價(jià)存在嚴(yán)重的滯后性。比如2012年的項(xiàng)目一般執(zhí)行周期截止到年底，有的項(xiàng)目需跨年度到2013年初才能執(zhí)行完畢，績(jī)效評(píng)價(jià)則在項(xiàng)目周期完畢后才陸續(xù)開(kāi)展。而2013年的部門(mén)預(yù)算編制工作則早在2012年底已開(kāi)展，2013年初提交人大審議通過(guò)。因此，由于時(shí)間上的滯后，績(jī)效報(bào)告無(wú)法起到對(duì)下一年度編制預(yù)算的參考和制約作用。
?。ㄈ┛?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠完善
建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是推行績(jī)效預(yù)算的難點(diǎn)，構(gòu)建一個(gè)有效可行的績(jī)效指標(biāo)體系是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的重要條件。實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要對(duì)政府的支出做出績(jī)效評(píng)價(jià)，但是政府的工作不像市場(chǎng)活動(dòng)那樣有著直接的經(jīng)濟(jì)效益，政府活動(dòng)的范圍往往是那些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會(huì)需要，但短期內(nèi)很難見(jiàn)到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。因此，政府行為的特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績(jī)效狀況及綜合價(jià)值。
目前，鄞州區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)使用的指標(biāo)體系一般都分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩部分，其中共性指標(biāo)側(cè)重于傳統(tǒng)的投入控制，對(duì)財(cái)政資金使用的合規(guī)性、財(cái)務(wù)制度的健全性等進(jìn)行評(píng)價(jià)；而體現(xiàn)不同部門(mén)、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)由業(yè)務(wù)主管部門(mén)或第三方中介機(jī)構(gòu)根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)單獨(dú)設(shè)立，其合理性、全面性缺乏統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的隨意性，難以對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性做出科學(xué)的評(píng)價(jià)，在各部門(mén)分配財(cái)政資金的過(guò)程中也不利于對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行橫向比較。
此外，根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理的理念，業(yè)務(wù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)先根據(jù)政府工作整體目標(biāo)設(shè)定本部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)，然后通過(guò)指標(biāo)體系的形式將目標(biāo)量化，再制定工作方案去實(shí)現(xiàn)該量化指標(biāo)，核算成本并向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)資金。然而，一部分業(yè)務(wù)主管部門(mén)在實(shí)際操作過(guò)程中，卻是先根據(jù)財(cái)政資金控制數(shù)去分配項(xiàng)目資金，然后根據(jù)可用資金制定項(xiàng)目實(shí)施方案，再根據(jù)項(xiàng)目方案測(cè)算預(yù)期可以達(dá)到的效果，將其作為工作目標(biāo)并通過(guò)指標(biāo)體系體現(xiàn)出來(lái)。這種程序上的倒置，實(shí)際上使績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定變成了項(xiàng)目實(shí)施效果的預(yù)測(cè)，從而使績(jī)效目標(biāo)失去了原有的作用。
?。ㄋ模┡c傳統(tǒng)預(yù)算模式關(guān)系尚未完全理順
近年來(lái)，鄞州區(qū)績(jī)效預(yù)算管理制度的推廣，使財(cái)政預(yù)算資金的使用效率有了一定的提高，但在試行的過(guò)程中，與傳統(tǒng)預(yù)算模式的關(guān)系尚未完全理順。許多業(yè)務(wù)主管部門(mén)在思想認(rèn)識(shí)上仍存在誤區(qū)，認(rèn)為績(jī)效預(yù)算就是在傳統(tǒng)預(yù)算模式的基礎(chǔ)上增加績(jī)效目標(biāo)和設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將其簡(jiǎn)單地視作工作量的增加。而實(shí)際上績(jī)效預(yù)算體現(xiàn)的是分權(quán)和管理自由的理念，與傳統(tǒng)預(yù)算模式集權(quán)和外部控制的思想相比，兩者區(qū)別最直觀(guān)的表現(xiàn)是對(duì)支出過(guò)程的控制。
傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式關(guān)注的是資金運(yùn)行的控制，但嚴(yán)格的控制在一定程度上會(huì)影響資金管理效率，預(yù)算越編越細(xì)，控制越來(lái)越嚴(yán)，財(cái)政與業(yè)務(wù)主管部門(mén)日常工作負(fù)荷越來(lái)越大，對(duì)中長(zhǎng)期規(guī)劃、資源配置、流程再造等重大問(wèn)題反而無(wú)暇顧及。
由于目前預(yù)算績(jī)效管理制度尚未全面鋪開(kāi)，因此在當(dāng)前試行階段，業(yè)務(wù)主管部門(mén)同時(shí)又要按照傳統(tǒng)預(yù)算模式對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，在年初部門(mén)預(yù)算編制時(shí)就確定全年每個(gè)項(xiàng)目資金使用明細(xì)。財(cái)政部門(mén)在管理上仍強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)預(yù)算模式中的過(guò)程控制管理，不僅對(duì)預(yù)算的總額進(jìn)行控制，而且對(duì)預(yù)算資金的具體使用方向、使用方式都盡可能細(xì)化明確，將預(yù)算運(yùn)行全程納入嚴(yán)格的制度約束和監(jiān)控之中，使業(yè)務(wù)主管部門(mén)在資金的配置使用中受到了制約，只能按照預(yù)算的要求使用資金，機(jī)動(dòng)性很小，導(dǎo)致主管部門(mén)對(duì)于預(yù)算資金的運(yùn)作和管理缺乏必要的自主性，喪失了預(yù)算績(jī)效管理模式所應(yīng)帶來(lái)的靈活性。
（五）成本費(fèi)用核算不完整
當(dāng)前，預(yù)算編制采用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方法，對(duì)預(yù)算的核算和控制主要放在資金的收支方面，而對(duì)產(chǎn)出一定數(shù)量或質(zhì)量的公共產(chǎn)品耗費(fèi)的成本很少考核。這種核算方法缺少對(duì)政府固定資產(chǎn)的核算和反映，也不對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，直接影響到費(fèi)用核算的完整性。
由于收付實(shí)現(xiàn)制的制約，鄞州區(qū)在試行預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，對(duì)成本的核算僅僅體現(xiàn)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出上，而對(duì)于與項(xiàng)目相關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)、辦公和設(shè)備經(jīng)費(fèi)等基本經(jīng)費(fèi)支出方面，并沒(méi)有進(jìn)行核算。由于無(wú)法準(zhǔn)確、完整計(jì)算成本費(fèi)用，收付實(shí)現(xiàn)制不能很好地適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理制度的需要。
（六）審計(jì)制度不配套
根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》，鄞州區(qū)審計(jì)局目前對(duì)財(cái)政部門(mén)和各業(yè)務(wù)主管部門(mén)的審計(jì)，重點(diǎn)仍然停留在預(yù)算資金的合法合規(guī)性上：在預(yù)算編制方面，重點(diǎn)審查預(yù)算數(shù)是否按標(biāo)準(zhǔn)核定、有無(wú)虛編虛列預(yù)算等內(nèi)容；在預(yù)算執(zhí)行方面，重點(diǎn)審查支出過(guò)程是否符合程序規(guī)定，是否超預(yù)算撥款、擅自調(diào)整預(yù)算、挪用預(yù)算資金等情況。而對(duì)績(jī)效的審查，還沒(méi)有明確的規(guī)定和要求。
預(yù)算績(jī)效管理，本質(zhì)上追求的是以較低的成本獲得較大的效益。因此，在達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的前提下，業(yè)務(wù)主管部門(mén)通過(guò)創(chuàng)新等方式節(jié)省資金，以比計(jì)劃更低的成本完成了任務(wù)，形成項(xiàng)目資金結(jié)余，應(yīng)當(dāng)是值得提倡和鼓勵(lì)的。然而由于當(dāng)前的審計(jì)制度不是對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行審計(jì)，而是關(guān)注的依然是支出控制，通常會(huì)將資金結(jié)余作為項(xiàng)目存在的問(wèn)題，這與預(yù)算績(jī)效管理的理念存在不一致。
同時(shí)，如果項(xiàng)目在財(cái)政年度結(jié)束時(shí)還有結(jié)余，那么在第二年批準(zhǔn)下來(lái)的預(yù)算資金將可能比上年減少。這種制度實(shí)際上導(dǎo)致了對(duì)節(jié)約行為的逆向激勵(lì)，使業(yè)務(wù)主管部門(mén)盡力花光“法定”的每一分錢(qián)，不管項(xiàng)目是否還需要新的投入。這恰恰與績(jī)效預(yù)算所期望達(dá)到的降低成本費(fèi)用的目標(biāo)背道而馳。
四、對(duì)上述問(wèn)題的思考
針對(duì)前面提到的一系列問(wèn)題，研究借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)做法，并結(jié)合鄞州區(qū)實(shí)際情況，提出以下幾點(diǎn)建議。其中部分建議并非區(qū)級(jí)政府部門(mén)所能實(shí)施的，在此僅作探討。
?。ㄒ唬┙⒔∪杀Ｕ象w系
法律保障是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)?？v觀(guān)許多發(fā)達(dá)國(guó)家，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，都非常注重制定和完善與之相關(guān)的法律體系，以法律的形式將各部門(mén)的權(quán)力和義務(wù)固定下來(lái)，通過(guò)法律手段來(lái)規(guī)范和指導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理工作。如美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法》規(guī)定每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績(jī)效規(guī)劃與報(bào)告，財(cái)政預(yù)算要與政府部門(mén)績(jī)效掛鉤，向績(jī)效好的部門(mén)傾斜；日本先后頒布了《中央省廳等改革關(guān)聯(lián)法案》和《政府政策評(píng)價(jià)法》，用法律的形式來(lái)完善本國(guó)的政府績(jī)效考核與評(píng)估工作。
建立完善的法律框架，有助于減少績(jī)效預(yù)算推廣的內(nèi)部阻力，保障預(yù)算績(jī)效管理的開(kāi)展。在當(dāng)前國(guó)家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理工作的法律法規(guī)的情況下，暫時(shí)可以先由市政府牽頭，以工作意見(jiàn)的形式，逐步建立規(guī)范化的預(yù)算績(jī)效管理制度體系，為進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)工作奠定基礎(chǔ)。
?。ǘ┘訌?qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能否得到充分應(yīng)用是績(jī)效預(yù)算是否成功的重要標(biāo)志。只有充分應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，才能對(duì)業(yè)務(wù)主管部門(mén)有實(shí)質(zhì)性的約束，促進(jìn)績(jī)效預(yù)算質(zhì)量的提高。
然而，由于績(jī)效評(píng)價(jià)的滯后性，項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)的結(jié)果難以應(yīng)用于年初預(yù)算安排。為此，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期績(jī)效評(píng)價(jià)就十分有必要。中期績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)應(yīng)放在績(jī)效目標(biāo)整體完成率上，判斷項(xiàng)目是否能夠按期達(dá)到年初設(shè)定的目標(biāo)，對(duì)已用資金的使用效益進(jìn)行分析，并以此作為下一周期安排預(yù)算的參考。而事后評(píng)價(jià)則可作為后一周期項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的依據(jù)。
同時(shí)，在預(yù)算編制過(guò)程中，要進(jìn)一步加強(qiáng)制度“分錢(qián)”的模式，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的部門(mén)和項(xiàng)目，優(yōu)先保證其下一年度預(yù)算；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的，應(yīng)由其解釋未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的原因，無(wú)正當(dāng)理由的，相應(yīng)削減其下一年度預(yù)算。通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，確?？?jī)效預(yù)算的實(shí)施不流于形式。
?。ㄈ┘哟蠊妳⑴c程度
在推廣運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理的努力中，財(cái)政部門(mén)為了更為精準(zhǔn)地評(píng)價(jià)績(jī)效，不得不花費(fèi)大量的精力來(lái)組織和分析績(jī)效信息，或?qū)Φ谌街薪闄C(jī)構(gòu)提供的信息進(jìn)行研判。
面對(duì)這個(gè)問(wèn)題，近幾年，西方國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)始轉(zhuǎn)向如何使更多的社會(huì)公眾成為預(yù)算決策主體。公眾參與預(yù)算的最大特點(diǎn)是公眾直接參與預(yù)算決策，可以部分決定公共資金的優(yōu)先分配順序。在美國(guó)，公眾參與預(yù)算主要通過(guò)公眾聽(tīng)證、公民問(wèn)卷、政府咨詢(xún)顧問(wèn)委員會(huì)、公民陪審團(tuán)等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。
由公眾參與預(yù)算可以提高預(yù)算安排的針對(duì)性，使績(jī)效目標(biāo)更加符合公眾的實(shí)際需求，將有限的財(cái)力用在老百姓最需要的地方。同時(shí)，在績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的過(guò)程中，讓公眾參與進(jìn)來(lái)，可以群策群力，跳出財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)視野的局限性，幫助建立起更加完善的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，更加科學(xué)地對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。
?。ㄋ模┻m當(dāng)放寬支出控制權(quán)
進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以投入為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式，構(gòu)建起以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為衡量標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)方向的預(yù)算管理模式。預(yù)算管理從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)合規(guī)性問(wèn)題，更多地轉(zhuǎn)移到執(zhí)行效果和政策目標(biāo)問(wèn)題。
因此，預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)的是支出的最終結(jié)果，財(cái)政部門(mén)只在確定支出目標(biāo)和支出總額上發(fā)揮主導(dǎo)作用，在規(guī)定資金的大致使用方向下，下放預(yù)算執(zhí)行中的決策權(quán)，主張由業(yè)務(wù)主管部門(mén)自己管理。這樣，業(yè)務(wù)主管部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中可以更加靈活地使用資金，有利于鼓勵(lì)其進(jìn)行創(chuàng)新和節(jié)約資金。同時(shí)，由于存在信息不對(duì)稱(chēng)，信息較充分的業(yè)務(wù)主管部門(mén)更了解如何優(yōu)化配置資源以實(shí)現(xiàn)本部門(mén)的產(chǎn)出目標(biāo)，可以根據(jù)環(huán)境的變化以及部門(mén)自身的特點(diǎn)來(lái)選擇資金的最佳使用。
因此，在預(yù)算績(jī)效管理中應(yīng)逐步嘗試以分散管理代替集中管理，賦予業(yè)務(wù)主管部門(mén)更充分的自主權(quán)。業(yè)務(wù)主管部門(mén)可以在預(yù)算約束下，自行確定和調(diào)整實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的策略，在人大批準(zhǔn)的撥款限額內(nèi)自由地分配財(cái)力，根據(jù)實(shí)際情況靈活地調(diào)整資金的使用方向與使用方式，尋求資金效用的最大化。
?。ㄎ澹┨剿鳈?quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算制度
目前，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，已經(jīng)成為國(guó)際公認(rèn)的公共財(cái)政管理發(fā)展方向。美國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)有選擇地采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制，澳大利亞、新西蘭和英國(guó)則實(shí)行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。我國(guó)也已于2010年年底啟動(dòng)了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作。
相比收付實(shí)現(xiàn)制，權(quán)責(zé)發(fā)生制將成本核算的方法引入了預(yù)算之中。它通過(guò)計(jì)提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長(zhǎng)期項(xiàng)目和或有債務(wù)的信息，能夠更準(zhǔn)確、更全面地反映政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)資源的成本，并更好地將預(yù)算確認(rèn)的成本與預(yù)期的績(jī)效成果進(jìn)行配比，從而加強(qiáng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的責(zé)任，有利于促進(jìn)全面的預(yù)算績(jī)效管理改革。因此，隨著鄞州區(qū)預(yù)算績(jī)效管理制度的推進(jìn)，為全面核算成本費(fèi)用，會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)有必要從收付實(shí)現(xiàn)制逐步轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。
作者：毛盈飛 戴佳 單位：鄞州區(qū)財(cái)政局
