摘要：健全財政保障機制，促進攀枝花公共文化建設，引導文化資源和生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置。其根本的政策目標則事關公共文化建設的政治效益、社會效益和經(jīng)濟效益。
為共和國“三線建設”而建立的攀枝花市，位于四川盆地邊緣的川滇交界處，攀西大裂谷中南段，山高谷深、盆地交錯分布，金沙江與雅礱江在此匯合，因環(huán)境惡劣過去被人們稱為“不毛之地”。這座以鋼鐵、釩鈦、能源、化工等產(chǎn)業(yè)為主的新興移民城市，同時又是一個擁有43個民族的多民族聚集地區(qū)，總面積7440.4平方公里，轄3區(qū)2縣，44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，352個村，132個社區(qū)，總人口112萬人。長期以來，攀枝花由于地處邊遠山區(qū)交通不便，經(jīng)濟總量小、發(fā)展滯后，民族雜居，地區(qū)發(fā)展不平衡，以及建市之初“先生產(chǎn)，后生活”觀念局限的影響，區(qū)域內公共文化建設嚴重滯后，普遍存在著人民群眾看書難、看戲難、看電影難、收聽收看廣播電視難、文體活動難等問題。為了從根本上解決攀枝花公共文化事業(yè)面臨的重重困難和問題，攀枝花市委、政府結合地區(qū)實情，科學規(guī)劃，創(chuàng)新拓展，通過不懈探索，公共文化服務取得了顯著成效，多次受到文化部及其他上級有關部門的充分肯定和高度贊揚。2009年，攀枝花市文化局被國家人力資源和社會保障部、文化部評為全國文化系統(tǒng)先進集體，公共文化服務體系建設——大地書香新農(nóng)村家園工程獲文化部第十五屆“群星獎”項目獎，米易縣被國家人力資源和社會保障部、文化部評為全國文化先進單位。2010年，大地書香新農(nóng)村家園工程也成功入選國家示范項目創(chuàng)建資格，攀枝花市被列為國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建候選城市。
一、攀枝花公共文化服務建設的基本情況
為進一步推進攀枝花公共文化建設，增強攀枝花文化軟實力，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，本課題將從財政的視角，在認真總結分析實踐的基礎上，研究提出公共文化建設的財政保障新思路、新機制。主要包括以下九個方面：
（一）文化陣地設施設備全覆蓋
早在2007年，攀枝花就全面完成了“農(nóng)村公共文化設施建設”項目，全市建成了44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、352個村文體活動室。同時，建成近500個城市社區(qū)休閑文化廣場，132個社區(qū)文化活動中心也得以進一步完善。市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級文化陣地全面形成。
（二）文化機構與隊伍全覆蓋
在全面建設市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級文化陣地設施的同時，攀枝花采取了一系列措施，建立健全了四級公共文化服務機構，形成了公共文化服務專業(yè)人才、業(yè)余文藝骨干、文化服務志愿者三支隊伍基本健全、穩(wěn)定的現(xiàn)狀。
（三）公益性群眾文化活動全覆蓋
按照每日活動、每周活動、每月活動和年度活動的規(guī)劃，攀枝花推出了成系統(tǒng)成系列的、覆蓋面廣泛的公益性群眾文化活動項目和獨具特色的活動品牌。系列活動項目包括《攀枝花講壇》、《梨園情》、《山花節(jié)》、《全民讀書節(jié)》、《金沙放歌》、《花城韻律》、文化廣場《大家唱、大家跳》以及節(jié)慶大型群眾文化活動。品牌活動有《踩高蹺》、《東北秧歌》、《長江漂流節(jié)》、《笮山文化》、《迷昜文化》、《新山約德節(jié)》、《大田板凳龍》、《迤沙拉洞經(jīng)音樂》、《格薩拉風情》、《阿署達打跳》等。攀枝花現(xiàn)有群眾性文藝演出隊伍如秧歌隊、舞蹈隊、腰鼓隊、樂隊、表演隊等近1000支，每年開展賽歌會、鍋莊舞、約德節(jié)、小品賽、讀書演講賽、文化藝術節(jié)等內容豐富多彩的文化展演活動1000余場次，較好地滿足了廣大群眾多層次的精神文化生活需求。
（四）公共文化業(yè)務培訓全覆蓋
為了適應提高公共文化服務質量和水平的需要，攀枝花市、縣（區(qū)）兩級每年舉辦文化館（站）長培訓班、業(yè)務干部培訓班、文化專干培訓班、文體輔導員培訓班、農(nóng)家書屋管理員培訓班等，免費進行為期4—5天的培訓。培訓內容包括文化理論、文化管理、文藝展演、共享工程、圖書管理、遠程教育、活動組織與策劃等，每年培訓人數(shù)達2000余人次。
?。ㄎ澹┤罕娢幕顒优c群眾文藝創(chuàng)作輔導指導全覆蓋
攀枝花已建立起市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級文化輔導指導體系，有計劃地對農(nóng)村文化、社區(qū)文化、企業(yè)文化、校園文化、老年文化等活動進行組織、策劃、編導、排練等輔導指導。每年堅持對基層業(yè)余文藝表演團隊的創(chuàng)作骨干進行文藝創(chuàng)作專題輔導指導，每年舉辦文藝作品改稿會、書畫筆會、采風活動、優(yōu)秀文藝作品觀摩鑒賞活動等，輔導指導業(yè)余群眾文藝創(chuàng)作骨干，幫助他們提高文藝創(chuàng)作能力和水平，多出人才出作品。
（六）公共圖書館（室）全覆蓋
攀枝花已建成地市級國家一級公共圖書館1個，縣級公共圖書館5個，大企業(yè)圖書館2個，大專院校圖書館6個，科研院圖書館2個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書室44個，村圖書室（“農(nóng)家書屋”）352個，社區(qū)圖書室132個，軍營圖書室12個，館外借書點17個，共有藏書550萬冊。服務農(nóng)民群眾的“農(nóng)家書屋”完全由政府出資建設，由村民委員會管理，市、縣（區(qū)）文化部門組織實施。每個書屋擁有相當數(shù)量的黨報黨刊和適合農(nóng)民閱讀的經(jīng)濟、科技、法律、衛(wèi)生、文化、信息情報類圖書、期刊和音像制品，所有農(nóng)家書屋圖書均已達到2000冊以上（個別達到了5000冊），報刊30種，電子音像制品100種以上，并定期予以更新。
?。ㄆ撸┪幕畔①Y源共享工程（黨員遠程教育）全覆蓋
攀枝花已建成44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、352個村，16個街道辦事處、132個社區(qū)文化信息資源共享工程基層服務站和黨員遠程教育服務站。文化信息網(wǎng)絡覆蓋到最基層的村、社區(qū)和黨支部。結合數(shù)字圖書館建設，還開發(fā)、建設了“攀枝花市文化藝術信息資源庫”、“攀枝花市農(nóng)村實用信息庫”和“攀枝花市數(shù)字圖書館信息資源庫”，“政府法制信息查詢系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫”、“地方文獻目錄數(shù)據(jù)庫”、“農(nóng)信參考數(shù)據(jù)庫”等，拓展了文化信息資源，文化信息服務進入每一戶村民、居民家中。
?。ò耍┕参幕請鲳^免費開放全覆蓋
攀枝花各級紀念館、圖書館、文化館（站、室），全面實行免費開放，開放時間每周24—66小時。根據(jù)各館（站、室）設施面積不足、服務項目不全、公共文化產(chǎn)品不豐富的實際，采取全市館（站、室）資源整合的辦法，合力把免費開放的文化陣地延伸至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社區(qū)。如圖書館館外文化陣地服務，五年送書下鄉(xiāng)共計2.6萬冊，送各種資料1.8萬冊，開辦講座260場次，培訓基層圖書管理人員2200人次，舉辦讀者活動2268場次。文化館五年來建立基層文化陣地服務示范基地50個，下鄉(xiāng)村進社區(qū)演出展覽600余場，免費輔導、指導10余萬人次，辦培訓班31期等。
（九）公益性電影放映全覆蓋
同樣是早在2007年，攀枝花就實現(xiàn)了為每個行政村每月放映一場公益電影的目標，提前三年達到國家要求。從2009年起，攀枝花又將該項工作擴大延伸到全市每一個社區(qū)，為農(nóng)民工和社區(qū)居民不定期放映公益電影。
二、攀枝花公共文化建設的財政保障現(xiàn)狀透析
政府作為公共文化服務建設的主要責任承擔者，需要切實承擔起公共文化建設的經(jīng)費保障重任，這是促進公共文化服務建設的關鍵。近年，攀枝花積極探索，建立起了市、縣（區(qū)）兩級財政共同負責、經(jīng)費分擔的二級投入機制，以確保公共文化服務保障經(jīng)費能夠足額按時到位。按照二級投入機制要求，除一次性建設投入外，市、縣（區(qū)）財政按照各承擔50%的比例，將日?；顒蛹斑\行管理經(jīng)費納入公共財政預算安排，每年每村（社區(qū)）安排6000元經(jīng)費。除此之外，還提供基層公共文化站點（即村與社區(qū)）運行機制管理經(jīng)費，專項安排同級公共文化服務體系運行管理領導小組辦公室工作經(jīng)費20萬元。在上述二級經(jīng)費投入機制保障下，僅2006年至2008年，攀枝花全市實際直接投入的公共文化服務經(jīng)費就超過1.2億元。據(jù)此統(tǒng)計，攀枝花公共文化服務經(jīng)費投入與其他地區(qū)比較（見表1）①年均文化支出占財政支出比重方面，攀枝花僅公共文化服務經(jīng)費支出占財政支出的比重就比全國文化事業(yè)費支出占財政支出比重的平均水平高了0.37個百分點，甚至比更為富裕的東部地區(qū)還高了0.29個百分點；而年人均文化費方面，攀枝花年人均公共文化服務經(jīng)費比國家年人均文化事業(yè)費的平均水平高了17.74元，同樣地還比更富裕的東部地區(qū)高了8.48元。
投入的增長為攀枝花公共文化事業(yè)的繁榮發(fā)展奠定了良好基礎，公共文化服務能力和水平也得到極大提高。但也必須清醒的認識到，當前攀枝花公共文化服務現(xiàn)狀與廣大人民群眾公共文化需求之間的矛盾并末根本扭轉，特別是基層、農(nóng)村和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，文化基礎設施還比較落后，公共文化產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民群眾以及城鎮(zhèn)低收入居民、農(nóng)民工等特殊群體文化生活還很匱乏，實現(xiàn)和保障人民群眾基本文化權益的任務依然十分艱巨。究其原因，主要還在于全市公共文化服務的經(jīng)費保障能力還未得到充分發(fā)揮，尤其是現(xiàn)有經(jīng)費保障機制還不能充分發(fā)揮出整合相關要素的作用，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面。
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由于我市公共文化服務基礎薄弱，歷史欠賬較多，加之區(qū)域和城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，不斷增長的財政投入并沒有掩蓋總量不足的事實，特別是文化事業(yè)投入中公共文化服務經(jīng)費所占比重一直較低且增長緩慢，這與廣大人民群眾日益增長的公共文化服務需求是極不適應的。
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長期以來，我市形成的公共文化資源更多的是向城市、向中心地區(qū)、向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集中，而農(nóng)村、非中心地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的文化資源總量偏少，直接導致，城市與農(nóng)村、中心地區(qū)與非中心地區(qū)、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的公共文化服務水平嚴重失衡且發(fā)展差距越來越大。
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突出表現(xiàn)為保障性投入硬、軟件不配套，有重物輕人的弊病。即使是硬件投入，一次性投入積極性高，而持續(xù)投入和維護更新問題也沒有得到根本性解決。對公共文化服務隊伍建設保障更是嚴重不足，文化骨干的培訓提高和補充更新難以為繼，反過來導致硬件設施又不能充分發(fā)揮作用。在養(yǎng)人、養(yǎng)事、養(yǎng)物及其三者關系問題上，總是存在難以權衡甚至不能兼顧的困惑。
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公共文化服務經(jīng)費保障的相關配套政策沒有很好地跟進，特別是充分利用市場機制吸納社會資金的政策不配套，沒有形成多渠道籌措公共文化服務保障經(jīng)費的局面，致使公共文化服務的供給主體單一。同時，政府一方還習慣于對公共文化服務進行壟斷管理，社會非營利性文化組織提供公共文化服務缺少政策激勵和必要的財政支持，非營利組織很難發(fā)展和壯大。
三、完善攀枝花公共文化建設財政保障機制的基本思路
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長期以來，財政部門深入貫徹中央和省市精神，積極支持公共文化發(fā)展，尤其是近幾年，按照文化體制改革的總體要求，加大了支持力度。但是，投入效率不高、投入總量不足的問題依然存在，一個很重要的原因就是現(xiàn)行財政管理體制、財政投入方式與文化發(fā)展形勢、市場經(jīng)濟體制不相適應，不能滿足完全文化發(fā)展的需要。為大力推進文化事業(yè)的發(fā)展必須更新文化服務投入觀念，明確投入責任，創(chuàng)新投入方式，切實發(fā)揮政府的主導作用，充分利用金融工具和資本市場，鼓勵個體、企業(yè)和社會各界興辦文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮有限的公共財政基金及社會資源的最大使用價值來滿足人民群眾的公共文化需求。所以，健全財政保障機制，促進攀枝花公共文化建設的直接政策目標是加快構建與市場經(jīng)濟相適應、符合文化發(fā)展內在規(guī)律的公共文化服務體系穩(wěn)定的多元化投入新機制，引導文化資源和生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置。其根本的政策目標則事關公共文化建設的政治效益、社會效益和經(jīng)濟效益。
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1.加大投入、廣泛覆蓋。構建公共文化服務體系應以加大市、縣（區(qū)）各級政府對于農(nóng)村公共文化服務投入為基礎，通過建立目標更加明確、內容更加綜合的大型整合性的專項資金項目全面推進構建公共文化服務體系的工作。原則上資金應覆蓋到農(nóng)村所有村。市級財政重點投入較落后的地區(qū)，并按照地區(qū)不同財力情況要求縣（區(qū)）分級財政配套，而對于較發(fā)達地區(qū)則實行以獎代補。
2.突出重點、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。針對公共文化服務體系建設的重點和難點在農(nóng)村、在基層的問題，市一級財政投入向農(nóng)村和基層傾斜，向落后地區(qū)傾斜，以打破城鄉(xiāng)二元格局。
3.服務基層、組織有效。公共文化服務體系投入的最終目標是保障人民群眾的基本文化權益，因此投入的重點首要是直接用于老百姓的文化活動支出；其次是文化系統(tǒng)作為老百姓文化活動提供者和組織者的經(jīng)費保障支出；再次是全面加強文化系統(tǒng)自身的設施、人才和管理的能力建設支出。
4.政府主導，資源整合。公共文化服務的公益性決定了必須以政府為主導投資公共文化服務建設，同時又要充分利用金融工具和資本市場，鼓勵個體、企業(yè)和社會各界興辦文化事業(yè)，切實發(fā)揮公共財政的引導作用，整合社會資源，來滿足人民群眾的公共文化需求。
5.著眼當前、兼顧長遠。財政保障機制的設計既要考慮當前發(fā)展階段的特殊性，也要為未來整個文化體制的改革留有余地。在當前公共文化財政轉移支付制度，地方財政支持公共文化體制、機制不健全的情況下，加大財政投入并以專項投入為主，但同時要以財政投入帶動體制、機制的創(chuàng)新，逐漸明確市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)各級事權劃分、完善財政投入的體制機制，為未來實現(xiàn)公共文化服務財政投入的規(guī)范化、制度化打好基礎。
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1.建立科學合理的財政轉移支付制度
財政轉移制度的改革方案和分擔辦法向全社會公布。每年年初，縣（區(qū)）財政將應承擔的經(jīng)費安排方案上報市財政，市財政將應承擔的補助經(jīng)費通過專項轉移支付下達縣（區(qū)）財政，由縣（區(qū)）財政負責落實縣（區(qū)）以下應承擔的經(jīng)費?？h（區(qū)）以下各級財政按比例分擔具體辦法，由縣（區(qū)）財政制訂并負責落實。對于經(jīng)費沒有落實到位的縣（區(qū)），從市財政應安排該縣（區(qū)）的財力性轉移支付中直接劃出，“帶帽”下達地方,以確保方案的實施。
2.建立健全資金支付管理制度
進入縣（區(qū)）級和鄉(xiāng)級財政專戶的公共文化服務體系建設經(jīng)費需及時下達通知，使經(jīng)費使用單位對年度可用經(jīng)費心中有數(shù)。其中鄉(xiāng)、村一些重點工程的獎勵對象確定后，需及時下達縣（區(qū)）財政并通知相關單位在縣（區(qū)）財政支取?！按寮壔鶎庸参幕站W(wǎng)點建設與活動支持項目”經(jīng)費的使用要“以縣為主”，由縣級財政每年通知各鄉(xiāng)、村，使村級單位知曉本村年度可用經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站匯總本鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級單位需要，并上報至縣級文化部門，待批準后可使用。
3.構建科學的效益評估制度
要進一步健全公共文化服務體系建設經(jīng)費使用效益的評估制度，切實強化各級政府的公共文化建設責任。通過引進專家咨詢制度、中介機構評價監(jiān)督制度、公眾反饋制度,考核政府主導、社會力量積極參與的公共文化建設資金的投入和使用效果、廣大民眾滿意程度、企業(yè)的參與率，以此保證公共文化投入的穩(wěn)定性、可持續(xù)性和公平性。其中，考慮到公共文化服務建設其目的就是為了滿足人民的需要，所以各種評估中要尤為看重人民群眾的滿意度，應加大其在眾多考核方式中的權重。
評估內容為上一年的公共文化服務體系建設情況和項目活動開展情況，包括現(xiàn)有的公共文化機構設施的改善情況、人員隊伍建設情況、服務提供情況、活動開展情況等，針對財政資金資助的項目活動要評估其群眾參與度、群眾評價和社會效益等。評估實行每年初評估上一年，市級評估縣級、縣級評估鄉(xiāng)和村的形式。
4.建立健全監(jiān)督約束機制
一方面各級公共文化服務體系建設經(jīng)費的安排和使用要做到公開透明。各級政府要把公共文化服務體系建設投入情況寫入政府工作報告，向同級人民代表大會匯報，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。各村級公共文化經(jīng)費的使用要向村民公開賬目，接受村民的監(jiān)督。
另一方面為增強調控能力，保證重點需要，規(guī)范資金管理，提高財政資金使用的透明度和覆蓋面，各級財政、文化、審計、監(jiān)察等有關部門要加強對經(jīng)費安排和使用情況的監(jiān)督檢查，建立常規(guī)性的年度檢查、巡視機制，發(fā)現(xiàn)問題嚴肅查處。市、縣（區(qū)）級財政部門要做好專項資金的預算安排。專項資金使用部門要按照有關財政法規(guī)的要求，健全制度、加強管理，保證專項專用并接受財政和審計部門的監(jiān)督檢查。
5.推進人才管理體制改革
在上一階段我市公共文化服務基礎設施建設取得初步成效的基礎上，下一階段財政應開始注重對軟件特別是人才的建設投入，努力促進公共文化服務人才管理體制改革，建立健全以培養(yǎng)、使用、激勵、評價為主要內容的政策措施和制度保障。一是采取各種措施吸引優(yōu)秀人才進入公共文化服務領域，鼓勵和支持專業(yè)藝術團體改革中的分流人員到社區(qū)、街鎮(zhèn)，擔任文藝輔導員和文化指導員。注重發(fā)揮基層文化骨干、文化能人的積極作用，培育和發(fā)展業(yè)余文藝團隊、文化中心戶、義務文化管理員等。二是不斷完善人才激勵政策。加強對人才的培養(yǎng)，創(chuàng)造能上能下、能進能出、選優(yōu)汰劣、合理流動的用人機制，進一步在全社會形成尊重知識、尊重人才的氛圍，鼓勵優(yōu)秀文化人才脫穎而出。對高層次文化人才，實行特殊政策，鼓勵文化工作者鉆研業(yè)務，多出作品、多出成果。三是加快文化人才資源配置市場化步伐，促進人才合理流動，逐步實行社會化、市場化管理。理解、關心、愛護文化人才，鼓勵專業(yè)人才創(chuàng)辦文化企業(yè)。四是根據(jù)文化工作的特點，加強和改進對文化人才的管理與教育，形成有利于文化人才成長和發(fā)展的良好環(huán)境。
6.完善公共文化服務社會化的財政激勵政策
各級政府要設立公共文化專項獎勵制度，用于獎勵各年度對轄區(qū)范圍內公共文化服務作出重大貢獻的企業(yè)、團體和個人。其中，尤其是對于積極捐助公共文化服務的個人和民間組織，要制訂相應的財政和稅收激勵政策。另外，由于目前我國并沒有針對文化贊助方面的具體條文，如企業(yè)所得稅法實施條例和公益事業(yè)捐贈法等法律法規(guī)規(guī)定，能享受稅收優(yōu)惠政策的是進行公益性捐贈的企業(yè)，文化贊助被排除在外。所以為鼓勵、規(guī)范文化贊助，要從贊助范圍、贊助方式、贊助程序、雙方權利義務、贊助收入管理、贊助企業(yè)稅收優(yōu)惠等方面作出明確規(guī)定，同時要制定相應政策推動從事公共文化事業(yè)領域的社會中介機構的建立和規(guī)范，健全文化贊助相關機制。而在財政補貼方面，由個人和民營企業(yè)出資籌建的民辦公共文化設施，同級財政可考慮一次性按實際投資的一定比例給予補貼。對利用現(xiàn)有建筑物設立的，按實際面積，給與相應補貼。對免費開放門票收入減少部分，給予相應補貼。
作者：司海平 李正紅 何明歐 李應梅 單位：市財政局
