摘要：介紹編制多年度財(cái)政預(yù)算的起因，形式和內(nèi)容
，編制方法，總結(jié)其特點(diǎn)。
一、澳大利亞、新西蘭多年度財(cái)政預(yù)算的基本情況
（一）編制多年度財(cái)政預(yù)算的起因
澳、新兩國從上世紀(jì)90年代起開始編制多年度財(cái)政預(yù)算，主要起因有四個(gè)方面：
一是控制財(cái)政赤字、保持財(cái)政可持續(xù)性的客觀要求。上世紀(jì)90年代上半葉兩國的財(cái)政赤字增長迅速，政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。嚴(yán)峻的財(cái)政壓力之下，保持財(cái)政可持續(xù)性成為擺在政府面前的突出問題，控制財(cái)政赤字和削減政府債務(wù)成為政府財(cái)政戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。由于年度預(yù)算缺少前瞻性，不利于對以后年度的財(cái)政收支進(jìn)行總量約束，因此兩國開始編制多年度財(cái)政預(yù)算，對以后年度的財(cái)政收支狀況進(jìn)行預(yù)測和規(guī)劃。
二是提高財(cái)政透明度的客觀要求。出于政黨博弈競爭和社會(huì)各界的壓力，政府在財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略、政府預(yù)算和實(shí)際財(cái)務(wù)狀況方面需要提高透明度。在此背景下，多年度財(cái)政預(yù)算的編制和公布為社會(huì)各界提供了從多年度視角審視財(cái)政戰(zhàn)略政策和政府財(cái)務(wù)狀況等有關(guān)信息。
三是應(yīng)對老齡化和全球金融危機(jī)的客觀需要。上世紀(jì)90年代后兩國人口老齡化，養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，社會(huì)各界對養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性及其對政府財(cái)政的影響非常關(guān)注，這要求實(shí)行多年度財(cái)政預(yù)算。此外，2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)使兩國的財(cái)政赤字和政府債務(wù)再一次迅速擴(kuò)大。為應(yīng)對危機(jī)，政府需要保持財(cái)政對經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的拉動(dòng)力，也需要把赤字和債務(wù)控制在適度范圍，實(shí)現(xiàn)周期性的財(cái)政平衡，編制多年度預(yù)算是實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。
四是法律的要求。新西蘭1994年通過了《財(cái)政責(zé)任法案》，要求政府公布的預(yù)算報(bào)告文件必須闡明政府的短期財(cái)政意向和長期財(cái)政目標(biāo)。澳大利亞1998年通過了《預(yù)算誠信章程法案》，要求政府編制和公布財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告、年度財(cái)政報(bào)告和代際報(bào)告。需要指出的是，《預(yù)算誠信章程法案》并非強(qiáng)制性的法律，但這并沒有影響澳歷屆政府對該法律的遵從。
（二）多年度財(cái)政預(yù)算的形式和內(nèi)容
1.多年度預(yù)算的形式
兩國的多年度財(cái)政預(yù)算是與年度預(yù)算相結(jié)合的多年度滾動(dòng)預(yù)算，兩者并不相互獨(dú)立。如澳每年編制的年度預(yù)算文件不僅包括預(yù)算年度的預(yù)算數(shù)據(jù)，還包括預(yù)算年度前一年及后三年的財(cái)政數(shù)據(jù)。其2013-2014財(cái)年預(yù)算文件之一《預(yù)算戰(zhàn)略和展望》，其中多個(gè)預(yù)算表都包括了從2012-2013財(cái)年至2014-2017三個(gè)財(cái)年的數(shù)據(jù)。此外，還有專門對更多年度的中期財(cái)政展望，如對2017-2018財(cái)年到2023-2024財(cái)年的現(xiàn)金余額和凈債務(wù)的預(yù)測。
2.多年度預(yù)算的內(nèi)容
從覆蓋范圍看，其主體內(nèi)容是一般政府（行政機(jī)關(guān)）的預(yù)算收支，其他公共部門的預(yù)算信息作為補(bǔ)充材料。從時(shí)間范圍來看，主要包括預(yù)算年度及以后3-4年甚至更長時(shí)間的收支預(yù)測。從收支內(nèi)容來看，覆蓋政府的全部收支，包括稅收收入和收費(fèi)收入、經(jīng)常性支出和資本性支出、債務(wù)性收入和利息支出、上級(jí)政府補(bǔ)助收入等。
（三）多年度財(cái)政預(yù)算的編制
1.基本編制方法
--以經(jīng)濟(jì)預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。特別是稅收收入預(yù)測與經(jīng)濟(jì)預(yù)測的關(guān)系最為緊密。預(yù)測數(shù)據(jù)主要有實(shí)際和名義GDP、就業(yè)率、失業(yè)率、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等，而且每個(gè)財(cái)年至少要進(jìn)行兩次經(jīng)濟(jì)預(yù)測，如4月和11月進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測，分別為6月公布預(yù)算和12月更新調(diào)整多年度預(yù)算中的預(yù)測規(guī)劃做準(zhǔn)備。此外，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，其經(jīng)濟(jì)預(yù)測不僅包括本國經(jīng)濟(jì)情況，還涉及世界經(jīng)濟(jì)和主要貿(mào)易伙伴的經(jīng)濟(jì)情況。
--以財(cái)政戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向。如新西蘭的財(cái)政戰(zhàn)略是要在2014-2015財(cái)年恢復(fù)盈余，并到2020年將凈債務(wù)降到GDP的20%以下。為此，其多年度預(yù)算采取的措施之一就是在近兩年內(nèi)將運(yùn)營余額恢復(fù)盈余。
--按戰(zhàn)略優(yōu)先順序規(guī)劃支出。如澳首先是要求各部門按照戰(zhàn)略優(yōu)先順序提出多年度預(yù)算的支出申請，然后提交由總理、國庫部長、財(cái)務(wù)部長、助理國庫部長等少數(shù)內(nèi)閣要員組成的支出審議委員會(huì)審議。該委員會(huì)將根據(jù)財(cái)政總量控制任務(wù)和戰(zhàn)略優(yōu)先順序的要求，確定可列入多年度支出規(guī)劃的項(xiàng)目和金額。
--以基線預(yù)測為核心方法。以當(dāng)前年度的政府收支政策、行政和服務(wù)成本、物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢為基礎(chǔ)，結(jié)合未來年度人口變動(dòng)等客觀因素測算未來年度的收入和支出。
2.編制程序
兩國經(jīng)過多年實(shí)踐，已經(jīng)形成規(guī)范的多年度預(yù)算編制程序。以新西蘭為例（其財(cái)政年度為每年7月1日至次年6月30日），其編制程序分為：
?。?）戰(zhàn)略制定階段（6月-12月）。內(nèi)閣對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議，對預(yù)算戰(zhàn)略、編制程序進(jìn)行總體考慮，確定戰(zhàn)略優(yōu)先順序，并對運(yùn)營資金和支出進(jìn)行分配，達(dá)成最終分配協(xié)議。
?。?）經(jīng)濟(jì)與財(cái)政數(shù)據(jù)更新階段（8月-12月）。包括對基線的更新、對宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的預(yù)測、識(shí)別財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、編制和公布年中更新文件及預(yù)算政策報(bào)告、財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告。
?。?）4年預(yù)算計(jì)劃階段（9月-12月）。包括設(shè)計(jì)4年預(yù)算計(jì)劃和發(fā)布編制指南，以及各部門編制4年度預(yù)算計(jì)劃、對4年預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行評估、向主管預(yù)算的部長提供建議等，最后由各部部長向國庫部長提交4年度預(yù)算規(guī)劃。
（4）預(yù)算決策階段（2月-4月）。各部門提交關(guān)于新政策措施的建議，國庫部進(jìn)行審議，并經(jīng)過部長會(huì)議對新政策措施進(jìn)行戰(zhàn)略優(yōu)先排序，最終形成內(nèi)閣的預(yù)算文件。
?。?）預(yù)算文件產(chǎn)生階段（4月-5月）。完成并發(fā)布一系列預(yù)算文件。由國庫部長向國會(huì)提交的預(yù)算文件包括：預(yù)算講話、預(yù)算概要、財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告、預(yù)算經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新、撥款估計(jì)及相關(guān)支持信息。
?。?）立法階段（4月-6月）。經(jīng)過各專門委員會(huì)對預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審議、部長聽證等程序，最終批準(zhǔn)撥款法案。
3.編制主體
兩國都是以財(cái)政部門（國庫部、財(cái)務(wù)部）為主導(dǎo)，制定預(yù)測依據(jù)、編制原則，負(fù)責(zé)預(yù)算審核和進(jìn)行匯總；政府各部門根據(jù)預(yù)算編制的總體要求，負(fù)責(zé)編制本部門的多年度收支規(guī)劃，并報(bào)財(cái)政部門審核平衡。此外，兩國各級(jí)政府的財(cái)政部門均設(shè)有專門負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，從事經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測及多年度預(yù)算數(shù)據(jù)的更新，編制多年度預(yù)算文件，提出預(yù)算戰(zhàn)略和政策建議。
二、澳大利亞、新西蘭多年度財(cái)政預(yù)算的成效與問題
兩國實(shí)行多年度預(yù)算已有20多年，主要成效體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
（一）改善了政府財(cái)政平衡狀況，加強(qiáng)了財(cái)政可持續(xù)性。如澳在上世紀(jì)90年代中期采用多年度預(yù)算以后，很快實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收支平衡和盈余。在本世紀(jì)全球金融危機(jī)以后，較快地減少了財(cái)政赤字和債務(wù)，與歐盟和美國等國家相比，財(cái)政赤字和債務(wù)都處于較低水平。
?。ǘ┐龠M(jìn)了政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)政戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。兩國的多年度預(yù)算始終堅(jiān)持以財(cái)政戰(zhàn)略為導(dǎo)向，按戰(zhàn)略目標(biāo)要求進(jìn)行總量控制，按戰(zhàn)略優(yōu)先順序安排支出，為政府財(cái)政戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施提供了保障和控制手段。
?。ㄈ┘訌?qiáng)了財(cái)政資源分配的統(tǒng)籌性。實(shí)行多年度財(cái)政預(yù)算和相應(yīng)的分配機(jī)制，要求各部門加強(qiáng)自身的多年度計(jì)劃能力、部門間橫向分配的規(guī)范化和年度間縱向分配的連續(xù)性，避免了決策的碎片化，提高了預(yù)算決策的整體有效性。
?。ㄋ模┨岣吡私?jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)期的確定性。通過多年度財(cái)政預(yù)算的編制和公開，公眾對政府在未來年度的財(cái)政戰(zhàn)略和政策、政府當(dāng)前和未來的財(cái)務(wù)狀況有更多地了解。而由于多年度預(yù)算的公開透明和問責(zé)，政府對已有的政策和承諾進(jìn)行調(diào)整時(shí)也會(huì)小心翼翼，有利于社會(huì)各界形成比較確定的預(yù)期和理性的經(jīng)濟(jì)決策。
兩國多年度預(yù)算編制工作遇到的主要問題是，每屆新政府上臺(tái)都必須重新適應(yīng)這套體系，多年度財(cái)政預(yù)算受政策變動(dòng)影響時(shí)也必須進(jìn)行較大的調(diào)整。
三、澳大利亞、新西蘭多年度財(cái)政預(yù)算的特點(diǎn)
一是體現(xiàn)了以合理預(yù)測為基礎(chǔ)的前瞻性。兩國都很重視預(yù)測質(zhì)量，采取了在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，以及與銀行、私人預(yù)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交流等措施確保預(yù)測信息更加精準(zhǔn)合理。同時(shí)，還根據(jù)情況變化對多年度預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整并公布,促使財(cái)政資源的分配和管理更具前瞻性。
二是體現(xiàn)了明確戰(zhàn)略目標(biāo)的導(dǎo)向性。兩國在多年度財(cái)政預(yù)算編制中突出經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中長期戰(zhàn)略的要求，確保經(jīng)濟(jì)和財(cái)政戰(zhàn)略得以貫徹落實(shí)。例如兩國在全球金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)財(cái)政戰(zhàn)略目標(biāo)是加快經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展和改善財(cái)政收支平衡狀況，因此其近年來的多年度財(cái)政預(yù)算著重財(cái)政總量控制，減少赤字與債務(wù)，并在支出方面強(qiáng)調(diào)支持戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域的發(fā)展。
三是體現(xiàn)了覆蓋內(nèi)容的全面性。兩國的多年度預(yù)算覆蓋了政府（以一般政府為主）全部收支的內(nèi)容；包括了多維度的多年度預(yù)測和規(guī)劃，如通過編制多年度政府資產(chǎn)負(fù)債表和運(yùn)營表，對政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營服務(wù)成本進(jìn)行預(yù)測和規(guī)劃等。此外，政府各部門的全面參與也保證了信息的全面性。
四是體現(xiàn)了與財(cái)政制度整體的協(xié)調(diào)性。多年度財(cái)政預(yù)算已成為兩國財(cái)政管理的主要內(nèi)容，與預(yù)算績效管理、稅收制度、預(yù)算資金分配制度、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)和政府間財(cái)政關(guān)系等基本保持協(xié)調(diào)一致。
五是體現(xiàn)了前瞻年度數(shù)據(jù)的非直接約束性。在兩國的多年度財(cái)政預(yù)算中，只有年度預(yù)算的內(nèi)容須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)并有直接約束性，前瞻年度的預(yù)測數(shù)據(jù)不需經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，也不具有直接約束性，主要為政府決策和議會(huì)審議預(yù)算提供決策參考，但它對政府決策和各部門間的預(yù)算競爭仍起到重要的制約作用。
六是強(qiáng)化了公開透明和受托責(zé)任。兩國的多年度財(cái)政預(yù)算是完全公開透明的，包括詳細(xì)的預(yù)算收支信息、政府財(cái)務(wù)報(bào)告（包括資產(chǎn)負(fù)債表等財(cái)務(wù)報(bào)表及表外信息）、財(cái)政戰(zhàn)略和政策、多年度預(yù)測的假設(shè)條件以及數(shù)據(jù)調(diào)整計(jì)劃等，而且在每財(cái)年結(jié)束后要發(fā)布財(cái)政結(jié)果報(bào)告，對比預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，反映政府履行受托責(zé)任的情況，接受社會(huì)監(jiān)督。
七是強(qiáng)化了預(yù)算過程中的激勵(lì)和約束機(jī)制。包括為減少政府部門年底突擊花錢的弊病，允許部門預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用；對項(xiàng)目超支的部分允許從國庫部專屬的機(jī)構(gòu)借貸資金，用以后的盈余償還，對不能履行償還責(zé)任的部門負(fù)責(zé)人撤職處理；設(shè)立預(yù)算審計(jì)制度，通過外部審計(jì)監(jiān)控和約束政府部門的預(yù)算行為。
作者：財(cái)政部國際司
