【摘要】 本文分析了我國公共預(yù)算超收現(xiàn)象常態(tài)化趨勢及超收規(guī)模不斷擴大的現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上對中央與地方政府的預(yù)算超收問題進行了比較研究。針對預(yù)算超過導(dǎo)致的預(yù)算約束力下降，以及超收向超支轉(zhuǎn)化的問題，本文認(rèn)為我國預(yù)算超收問題與發(fā)達國家相比具有特殊性，長期來看還要從公共預(yù)算制度的建設(shè)上著手治理。
【關(guān)鍵詞】 公共預(yù)算 預(yù)算超收率 預(yù)算自由裁量
一、引言
近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展與公共財政改革的不斷深化，我國公共財政收入呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢?！?011年預(yù)算執(zhí)行情況和2012年預(yù)算報告草案》中的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國公共財政收入103 740億元，同比增長24.8%，完成預(yù)算收入的115.8%。公共財政取得巨大成就的同時，公共預(yù)算執(zhí)行中常年出現(xiàn)的預(yù)算超收問題也日益引起人們的廣泛關(guān)注。
自1994年分稅制改革以來預(yù)算超收由偶然現(xiàn)象發(fā)展為連續(xù)多年出現(xiàn)，規(guī)模不斷擴大的態(tài)勢。2011年預(yù)算超收達到14 020億元，如此大的超收規(guī)模與超收常態(tài)化趨勢，對超收資金的使用及監(jiān)督提出了一系列挑戰(zhàn)，反映出我國存在預(yù)算約束軟化、公共預(yù)算體系尚不完善等問題。因此，有必要對我國的公共預(yù)算超收問題的現(xiàn)狀與產(chǎn)生原因進行分析，進而提出控制預(yù)算超收及合理使用超收預(yù)算資金的措施，以提高我國公共預(yù)算的科學(xué)性與約束力，增強我國預(yù)算的法治性，促進公共預(yù)算體系的不斷完善。
二、我國公共預(yù)算超收問題的現(xiàn)狀分析
公共預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的，為實現(xiàn)國家職能所編制的國家年度基本財政收支計劃。公共預(yù)算超收額是預(yù)算收入增長的一部分，反映公共預(yù)算執(zhí)行中決算超出預(yù)算收入的絕對規(guī)模。通常用“預(yù)決算收入偏離度”即預(yù)算超收率來衡量超收與預(yù)算收入的相對比例，計算公式如下：
預(yù)算超收率（預(yù)決算收入偏離度）
=[決算收入-預(yù)算收入預(yù)算收入數(shù)]×100%。
1. 公共預(yù)算超收規(guī)模不斷擴大，呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢。從1994年分稅制改革至今，我國公共預(yù)算超收規(guī)模由1994年的458億元增加到2011年的14 020億元。公共預(yù)算超收額累計達51 485.55億元，尤其是2010年和2011年，預(yù)算超收額占財政增收的比重達到62.89%、67.93%，預(yù)算收入大幅超出預(yù)算計劃，如表1所示：
從相對規(guī)模來看，預(yù)算超收率居高不下，基本呈現(xiàn)擴大化趨勢：1994年分稅制改革至2011年年均預(yù)算超收率高達8%，2010年12.41%，2011年15.63%。這種整體趨勢說明我國公共預(yù)算超收已經(jīng)常態(tài)化。
2. 中央與地方預(yù)算超收情況比較。2007 ~ 2011年中央本級預(yù)算超收15 327億元，占全國預(yù)算超收的39%，地方預(yù)算超收24 239億元占全國預(yù)算超收的比重高達61%。地方預(yù)算超收規(guī)模明顯高于中央。
如圖1所示，從預(yù)算超收率的變化情況看，地方預(yù)算超收率明顯高于中央，中央年平均超收率僅為8.86%，而地方同期預(yù)算超收率為12.38%，高出中央近4個百分點。這反映出我國地方預(yù)算編制水平同中央存在一定差距，地方預(yù)算超收更加嚴(yán)重。
3. 我國公共預(yù)算超收問題的國際比較。公共預(yù)算作為政府的收支計劃，在編制與執(zhí)行中允許預(yù)決算之間存在差別，預(yù)算制度較完善的市場經(jīng)濟國家在預(yù)算執(zhí)行中同樣存在一定預(yù)決算收入的偏離，但就成熟的市場經(jīng)濟而言，公共預(yù)算連續(xù)多年大幅超收，并非預(yù)算運行的常態(tài)。以美國和澳大利亞為例，其預(yù)算超收情況如表2所示：
發(fā)達市場經(jīng)濟國家其預(yù)算編制水平較高，準(zhǔn)確性較強。2007 ~ 2011年，美國預(yù)決算收入之間存在的差距較小，年均預(yù)算超收率僅為0.91%，且波動幅度較小。澳大利亞是預(yù)算管理最為發(fā)達的國家，其預(yù)算預(yù)測較為準(zhǔn)確，2007 ~ 2011年預(yù)算超收率最高僅為1%，年均僅為0.09%。通過對美國、澳大利亞的分析可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達市場經(jīng)濟國家超收只是偶然現(xiàn)象，且規(guī)模較小。
我國公共預(yù)算超收幅度明顯高于發(fā)達國家，超收率的變動與發(fā)達國家相比也非常不穩(wěn)定。由此可見，我國預(yù)算超收問題較為突出，預(yù)算管理水平有待進一步提高。
三、我國公共預(yù)算超收問題的影響
在我國經(jīng)濟多年高速增長的背景下，公共預(yù)算超收有其必然性與合理性，在一定程度上可以大幅增加政府的可支配財力，有利于增強宏觀調(diào)控能力。但從長期來看，連續(xù)多年的大規(guī)模預(yù)算超收現(xiàn)象會導(dǎo)致新的問題的產(chǎn)生，公共預(yù)算超收資金使用監(jiān)督機制的不完善將削弱我國公共預(yù)算的約束性。
1. 公共預(yù)算超收降低了我國預(yù)算的約束力。公共預(yù)算作為約束政府行為，確保財政資金合理使用的重要工具，預(yù)算的編制執(zhí)行要遵循完整性、可靠性、法律性等原則?，F(xiàn)代預(yù)算的核心在于預(yù)算的責(zé)任問題，其發(fā)揮作用的首要條件在于強大的約束力。
而我國連續(xù)多年、大規(guī)模存在的預(yù)算超收削弱了預(yù)算的約束功能。首先，預(yù)算超收降低了對我國政府收入行為的控制力，為政府增加收入提供了自由操作空間，破壞了預(yù)算編制的完整性原則。其次，預(yù)算超收資金的不規(guī)范使用，將使政府的支出行為難以控制，削弱預(yù)算對政府支出的約束力。
2. 公共預(yù)算超收轉(zhuǎn)化為預(yù)算超支，增加我國財政運行的風(fēng)險。預(yù)算超支是與我國公共預(yù)算超收現(xiàn)象并存的問題，預(yù)算超支是指決算支出超出預(yù)算支出的部分。計算公式如下：
預(yù)算超支率=[決算支出-預(yù)算支出預(yù)算支出]×100%。
目前，我國公共預(yù)算超收資金除了流入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金外主要用于補充當(dāng)年財政支出，從而轉(zhuǎn)化為超支。2011年我國公共預(yù)算超收額為14 020億元，其中補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2 638億元僅占超收額的18.8%。
圖2表明我國公共預(yù)算超收與超支之間存在同向變動關(guān)系，較高的預(yù)算超收率往往伴隨著較高的超支率。預(yù)算超收額與預(yù)算超支額之間的相關(guān)系數(shù)為0.97，二者存在高度的正相關(guān)關(guān)系，這證明二者之間存在“直通車”。
高速的預(yù)算收入增長支撐了預(yù)算支出的大幅增加，經(jīng)濟發(fā)展提供了物質(zhì)保障，但同時這種轉(zhuǎn)化也增加了我國財政運行的風(fēng)險。預(yù)算超收轉(zhuǎn)化的超支最終要落實到各個行政事業(yè)單位的人員與項目支出上，而這些支出是帶有一定剛性的。公共預(yù)算的超收變化是不穩(wěn)定的，帶有很大彈性，難以準(zhǔn)確預(yù)期。若預(yù)算收入不能完成，出現(xiàn)預(yù)算“短收”，則剛性需求的無限性與組織財政收入的不確定性將可能導(dǎo)致預(yù)算赤字大幅增加，帶來財政風(fēng)險問題。這種剛性需求會對預(yù)算超收產(chǎn)生“倒逼機制”，迫使預(yù)算超收規(guī)模不得不擴大，以滿足已形成的新的剛性支出需求。
四、我國公共預(yù)算超收問題的成因分析
1. 我國經(jīng)濟連續(xù)多年的超預(yù)期高速增長與稅收征管效率的提高。經(jīng)濟決定財政，我國預(yù)算收入的高低最終取決于國民經(jīng)濟的發(fā)展水平。我國公共財政收入預(yù)算編制原則是“財政收入增幅略高于GDP的增幅”，實踐中往往是在GDP增速的基礎(chǔ)上，增加幾個百分點。2007 ~ 2011年GDP預(yù)期增長率都是8%，但同期GDP實際增長率為分別為11.4%、9.0%、8.7%、10.3%、9.2%，連續(xù)多年超預(yù)期增長，這在一定程度上影響預(yù)算收入預(yù)測的準(zhǔn)確性，自然導(dǎo)致公共預(yù)算的連年超收。
此外，稅收征管效率的提高也是我國預(yù)算超收的重要推動因素。預(yù)算收入的實現(xiàn)主要源于稅收，隨著金稅工程的大規(guī)模實施，我國納稅環(huán)節(jié)逐漸規(guī)范化，提高了稅收征管效率。有學(xué)者認(rèn)為1996 ~ 2005年稅收征管效率年均提高值9.6%，稅收征管效率提高每年促進稅收增長約4.1% ，因此，稅收征管效率的提高也是我國公共預(yù)算常年超收的重要因素。
2. 我國公共預(yù)算管理制度的不健全。在預(yù)算編制階段，中央政府及較高層級的政府在編制預(yù)算時為防止各級政府受收入壓力型政績考核評價體系影響，在公共收入預(yù)算執(zhí)行中層層加碼收入指標(biāo)，往往在確定公共預(yù)算收入增長目標(biāo)時，不得不降低預(yù)算收入增長目標(biāo)，使得收入預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果經(jīng)各級政府分解升級后恰好處于預(yù)測的收入增幅期望區(qū)間內(nèi)。這種財政收入壓力型政績評價體系導(dǎo)致預(yù)算編制中產(chǎn)生“倒推型”的收入預(yù)算預(yù)測機制，在預(yù)算編制階段人為地低估了預(yù)算收入，預(yù)留了預(yù)算超收的空間，加劇了我國公共預(yù)算的超收問題。
在現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行階段，一方面，預(yù)算作為政府的收入計劃，層層分解到各級財稅部門后，就成為了各級財稅部門必須完成的預(yù)算目標(biāo)。另一方面，預(yù)算法規(guī)定“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入”卻沒有規(guī)定對超收的限制，各級財稅部門在預(yù)算執(zhí)行中必須依法治稅，依據(jù)現(xiàn)行財稅體制如數(shù)征收。如此一來，預(yù)算的計劃性、法律性與現(xiàn)行財稅體制間的差距，為預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的超收創(chuàng)造了制度空間。
在公共預(yù)算監(jiān)督階段，我國各級人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)存在種種制度缺陷，難以制約公共預(yù)算超收。尤其是，我國《預(yù)算法》并未對預(yù)算超收的使用作出明確規(guī)定，實際預(yù)算執(zhí)行中超收直接轉(zhuǎn)化為超支。預(yù)算超收的使用實行通報制或報告制，其使用安排由政府自行決定，只需將結(jié)果報告人大，不需要人大事前審批。政府對預(yù)算超收的自由裁量權(quán)較大，使預(yù)算超收存在脫離預(yù)算監(jiān)督的可能性。各級政府可以通過故意少安排預(yù)算收入，再通過預(yù)算超收收入來安排一些人大可能不同意的預(yù)算支出項目。公共預(yù)算監(jiān)督階段對預(yù)算超收監(jiān)督的缺失，使我國預(yù)算超收問題難以得到治理，甚至刺激了對預(yù)算超收的追求。
3. 地方政府對自由裁量預(yù)算最大化的追求。我國公共預(yù)算超收問題長期大規(guī)模存在，除了我國預(yù)算編制水平的相對落后，預(yù)算管理體制不健全、經(jīng)濟的超預(yù)期增長等原因外，更深層次的原因在于公共預(yù)算執(zhí)行中形成了追求預(yù)算超收的內(nèi)在動力，即政府對自由裁量預(yù)算最大化的追求。
根據(jù)尼斯坎南官僚預(yù)算最大化理論的修正模型，在編制收入預(yù)算的過程中，政府可能會為薪金、津貼、公眾聲譽、權(quán)力的最大化而故意低估財政預(yù)算收入，產(chǎn)生追求預(yù)算超收的動力。我國地方政府對預(yù)算超收擁有較大的自由裁量權(quán)，出于政績、聲譽等考慮，預(yù)算超收成為了地方政府主觀追求的目標(biāo)。如山西省大同市2009年下發(fā)《財政收入超收獎勵辦法的通知》，對財稅部門完成收入任務(wù)進行獎勵，“各部門實現(xiàn)財政總收入每超1%，再獎勵20萬元”。該辦法還將獎勵細化到個人，“超收3%至6%，可獎勵主要責(zé)任人10 000元，超收額達到或超過6%，獎勵主要責(zé)任人25 000元”。同樣的獎勵措施在北京、寧波等發(fā)達地區(qū)也存在。地方政府為了地方利益，對預(yù)算超收最大化的追逐和對自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用，無疑使我國預(yù)算超收問題日益嚴(yán)重。
五、治理我國公共預(yù)算超收問題的政策建議
隨著市場經(jīng)濟體制完善，一次性、偶然性增收因素的減少及預(yù)算收入預(yù)測與編制水平的提高，預(yù)算超收現(xiàn)象將逐步減少。因此，治理我國公共預(yù)算超收問題根本上應(yīng)從完善我國預(yù)算管理體制、增強預(yù)算的約束力著手，約束政府的預(yù)算自由裁量權(quán)，消除現(xiàn)行預(yù)算體制下對預(yù)算超收的主觀追求。
1. 完善我國預(yù)算法律制度，彌補預(yù)算超收的管理漏洞。預(yù)算超收治理在于維護預(yù)算的約束力和執(zhí)行力，保證預(yù)算的法律性。首先規(guī)范預(yù)算編制程序，政府部門應(yīng)實事求是的向人大提交預(yù)算，不應(yīng)擔(dān)心由于經(jīng)濟周期波動導(dǎo)致“短收”，影響政績，而人為低估預(yù)算收入，允許存在預(yù)算“短收”時通過預(yù)算調(diào)整進行處理。其次，保障預(yù)算超收收入的規(guī)范使用。預(yù)算法應(yīng)明確規(guī)定預(yù)算超收的使用程序，將事后“報告制”，改為事前審批制，同時指明預(yù)算超收資金的使用方向，限制政府對預(yù)算超收的自由裁量權(quán)。
2. 加強人大的監(jiān)督功能，完善公共預(yù)算超收的監(jiān)督機制。人大對預(yù)算超收的監(jiān)督應(yīng)主要加強對預(yù)算超收使用的合理性與有效性的監(jiān)督。事前審查預(yù)算超收資金的使用方向與規(guī)模，如規(guī)定年預(yù)算超收用于民生等方向，事后對超收的使用情況進行績效考核。此外，還可以嘗試建立超收資金的專門附屬預(yù)算和專項審計監(jiān)督體系，對預(yù)算超收進行專項審計監(jiān)督，提高預(yù)算超收資金的使用效率。
3. 改革收入壓力型的政績評價機制。收入壓力型的政績評價機制將預(yù)算超收與財稅部門和個人的績效相關(guān)聯(lián)即收入人完成越多獎勵越多，導(dǎo)致政府尤其是財稅部門產(chǎn)生了追求超收的動力。事實上，財稅部門超收破壞了預(yù)算的約束性，但這種行為卻得到獎勵，不符合公共財政的要求。因此，應(yīng)當(dāng)改革目前的政績評價機制，弱化收入在考核中的比重，逐步取消超收與績效之間的聯(lián)系，消除財稅部門為政績考慮追求預(yù)算超收的動力，使預(yù)算管理逐步規(guī)范。
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【作 者】
李艷賓
【作者單位】
（天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 天津 300222）
