【摘要】隨著國家“科技強國”戰(zhàn)略的實施，國家對高校的科研經(jīng)費投入急速增長，但科研經(jīng)費大量流失已經(jīng)成為不爭的事實，嚴重影響了高校科研工作的可持續(xù)發(fā)展。本文嘗試分析高校科研經(jīng)費管理不規(guī)范的原因，并提出在科研制度建設上遵循科學態(tài)度，堅持實事求是，落實管理責任，維護各方合法利益，做到國家、項目單位、個人三者在“責、權(quán)、利”上的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)科研經(jīng)費管理的“長治久安”。
【關(guān)鍵詞】高?？蒲薪?jīng)費 科學化管理
一、高?？蒲薪?jīng)費的管理及研究現(xiàn)狀
“十一五”以來，中央科技經(jīng)費的財政投入每年以20%以上的速度增長，2009年達1 521億元，各地方財政的投入在2009年總和已經(jīng)超過中央的直接投入，全國財政科技支出年均增長25.5％，“十二五”期間國家科技研發(fā)經(jīng)費投入占GDP的比例將達到2.2%。
高校作為國家重要的科研基地，其研究領域不斷擴展，科研經(jīng)費迅猛增加。然而，在科研經(jīng)費節(jié)節(jié)攀升的背景下，經(jīng)費管理中的矛盾和問題日漸凸顯，集中反映為隨意擴大開支范圍、以假發(fā)票假業(yè)務套取資金、假委托轉(zhuǎn)移資金、未執(zhí)行政府采購、未經(jīng)批準調(diào)整預算、年終突擊花錢等，此類違規(guī)情況在審計署的相關(guān)審計結(jié)論中均能得到印證。
中國科協(xié)的一次調(diào)查也顯示，我國目前的科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量科研經(jīng)費流失在項目之外。同時，隨著我國對科研投入的逐步增加，各類媒體對科研經(jīng)費的負面評價也逐漸增多，“以課題為幌子，發(fā)科研經(jīng)費的財”已不再是極端的個案。在2007年的兩會上，全國政協(xié)委員陶建華就提出警惕科研經(jīng)費“突擊花錢”的現(xiàn)象。在2012年的兩會上，俞金堯、黃建中兩位委員更是強烈呼吁，要加強對科研經(jīng)費的科學管理，加大監(jiān)管力度，防止腐敗發(fā)生。因此，科學管理科研經(jīng)費，事關(guān)科技強國的重大戰(zhàn)略，對崇尚科研精神、維護學校聲譽、促進高?？蒲泄ぷ鹘】悼沙掷m(xù)發(fā)展等意義重大。
近幾年，有關(guān)高?？蒲薪?jīng)費規(guī)范化管理方面的學術(shù)研究十分活躍，提出了諸如科研管理制度不完善、項目與經(jīng)費管理脫節(jié)、預算不科學、結(jié)項不結(jié)賬、績效考核不健全等方面的問題及解決對策，為進一步強化高?？蒲薪?jīng)費管理提供了重要的理論依據(jù)。筆者嘗試以旁觀者的角度分析高?？蒲薪?jīng)費的科學化管理問題，希望能對現(xiàn)有研究結(jié)論有所補充。
二、科研經(jīng)費管理不規(guī)范的原因
當前，高?？蒲薪?jīng)費使用過程中出現(xiàn)的違規(guī)甚至違法現(xiàn)象，形式多種多樣。筆者認為，根本原因是制度設計上的缺失，主要表現(xiàn)為科研經(jīng)費管理中各方的責、權(quán)、利界定不清晰，利益保障及違規(guī)問責機制落實不到位等?，F(xiàn)筆者分析如下：
1. 科研人員的智力報酬得不到合理保障。人是科研活動中最積極、最能動的因素，科研工作者在科學研究中投入了大量的智力勞動，理應得到應有的利益補償，但現(xiàn)有科研經(jīng)費管理制度中均未有明確列支條款。
目前統(tǒng)領高?？蒲薪?jīng)費的管理辦法主要有：《國家自然科學基金項目資助經(jīng)費管理辦法》、《國家社會科學基金項目經(jīng)費管理辦法》、《國家重點基礎研究發(fā)展計劃（973計劃）專項經(jīng)費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）專項經(jīng)費管理辦法》、《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》、《關(guān)于進一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》、《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》等。這些制度共同為國家科技項目的實施繪制出了一幅經(jīng)費管理的政策“圖譜”，省部級以下單位的科研經(jīng)費管理辦法大都參照上述辦法制定。
縱觀以上辦法可以發(fā)現(xiàn)，在“經(jīng)費開支范圍”中基本都回避了對科研人員工資性支出的保障條款，僅有“勞務費”開支項目，且限定于支付給課題組成員中“沒有工資性收入的相關(guān)人員（如在校研究生）和課題組臨時聘用人員”的勞務性費用?？梢?，作為科研主力軍的在職科研人員的勞動價值未能被名正言順地列入正常開支，尊重知識價值、勞動價值、創(chuàng)造價值的科學精神未能在制度層面上得到體現(xiàn)。
在科研人員有關(guān)收入報酬的“后顧之憂”沒有解除的情況下，很難保證其能安心從事科學研究。他們有可能開動腦筋變通手法套取資金，對自己的智力付出予以補償，于是出現(xiàn)了諸如隨意擴大開支范圍、以假發(fā)票假業(yè)務套取資金、假委托轉(zhuǎn)移資金等違規(guī)行為。當這種變相補償智力投入的不規(guī)范行為未能得到及時而有效的糾正時，很快會形成傳導效應，造成了科研經(jīng)費使用中的普遍亂象，滋生出許多不良后果。所以，制度設計上對科研人員智力價值認定的缺失是造成經(jīng)費使用不規(guī)范的內(nèi)因之一。
2. 學校對科研的間接投入得不到有效補償?，F(xiàn)行的各類科研經(jīng)費管理辦法雖然允許項目單位（學校）提取少量間接費用，用于彌補學校為組織和支持項目研究而支出的費用，但提取比例很小，基本控制在3% ~ 5%（部分辦法采取分段超額累退比例法計提），且實行總額控制。而實際情況是，高校不僅要為研究項目無償提供包括房屋、儀器設備、水、電、氣等公共資源類消耗，還要配備科技處等專職管理機構(gòu)為科研工作提供各類管理服務，更要承擔包括科研人員在內(nèi)的各類科研工作者的工資、住房、醫(yī)療、福利、培訓等大額人員類支出。僅從經(jīng)費投入產(chǎn)出來說，所提取的間接費用遠遠低于學校對科研工作的間接經(jīng)費投入，用于補償公共資源類消耗明顯不足，大量的人員類支出和管理服務類支出根本無法得到補償。
而科研經(jīng)費實行項目負責人制，項目負責人對計提間接費用普遍存在抵觸情緒，認為課題是自己爭取來的，學校“雁過拔毛”，既然已經(jīng)上交了管理費，就不應再受到更多的管理約束，項目負責人主導著科研經(jīng)費的支配權(quán)。因此，名義上學校獲得了大額的科研項目經(jīng)費，實際上并不擁有對科研經(jīng)費的使用權(quán)，更沒有從科研項目上獲得多少經(jīng)濟利益回報。
由此可見，高校不是科研經(jīng)費的利益關(guān)聯(lián)方，對科研經(jīng)費的監(jiān)管自然缺乏主動意識。只要項目能按時結(jié)項通過驗收，科研經(jīng)費使用得好與壞并不會給學校帶來太多影響。反之，監(jiān)管過嚴，可能會影響科研人員的工作積極性，從而不利于高校自身目標的實現(xiàn)。事實也證明了這一點，高校對科研經(jīng)費的管理普遍弱化，得過且過，大多處于被動履職狀態(tài)。所以，高校管理的不作為是科研經(jīng)費使用不規(guī)范的重要推手，而制度設計上對高校經(jīng)濟利益保障上的不到位，也是造成科研經(jīng)費監(jiān)管不力的內(nèi)因之一。
3. 對科研經(jīng)費的決算審計與問責機制落實不到位。目前，科研主管部門對科研項目驗收時已經(jīng)引入了審計程序，開展了“績效評價”。但實際情況是，科技主管部門“重結(jié)項輕決算”，項目驗收時更注重研究成果的分量，尚未將決算審計結(jié)論作為管理科研經(jīng)費的有力武器。而審計機構(gòu)對科研領域的了解程度有限，審計過程也十分簡化，對被審計項目的實施過程和具體情況的了解還不夠深入，經(jīng)費使用過程中的違法違規(guī)行為很少被提及并寫入審計報告，相關(guān)責任追究更是鮮有提及。很難見到某個項目因決算審計有異議而不被驗收結(jié)項，科研經(jīng)費管理的最后一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有得到應有的重視，審計效果沒有真正顯現(xiàn)。
弱化的科研經(jīng)費決算審計與問責制度可能導致兩種結(jié)果：①使審計流于形式，削弱了審計監(jiān)督的嚴肅性；②弱化了高校科研工作者對經(jīng)費管理的責任意識和法律意識，解除了他們對不規(guī)范使用經(jīng)費的“后顧之憂”，使管理更加混亂。
三、科研經(jīng)費科學化管理的政策建議
1. 變“堵”為“疏”，給予科技工作者合理的智力報酬。作為生產(chǎn)力最活躍要素的“人”的智力勞動是科學研究中最關(guān)鍵的決定性因素，理應得到合法報酬。在英美等國家，學校對有科研能力的教師僅承擔9 ~ 10個月的工薪，鼓勵教師通過科學研究獲取額外的薪酬。我們也應該允許高?？萍脊ぷ髡咴谔剿骺茖W未知中通過智力勞動獲取報酬，甚至“先富起來”，并為其提供制度保障。
筆者建議，從科研經(jīng)費管理的制度設計上疏通智力報酬的列支渠道，增加“工資性支出”項目，明確課題研究人員不論有無工資收入，均可按科研貢獻大小從科研經(jīng)費中獲得相應報酬，并實行20% ~ 30%的比例控制或總量限定。這樣科研人員從項目開始就能清楚自己的智力付出將得到的回報額度，從而激發(fā)研究人員的創(chuàng)新潛能，讓廣大科研人員不再為智力投入得不到回報而苦惱，進而能夠集中精力進行科學研究。具體操作時可將激勵與約束相結(jié)合，實行“獎勵性支付”方式，課題研發(fā)期間僅保留“工資性支出”額度，待課題結(jié)項通過上級主管部門驗收后方可發(fā)放，中途停止或未達到預期研究目標的不予支付，從而最大限度地保證智力報酬對科學研究的促進作用。
同時，為杜絕科研人員侵吞科研經(jīng)費，違規(guī)套取資金，在制度設計中還應同步對其他各項開支提出更細化更嚴苛的管理規(guī)定，以經(jīng)費開支的合法性、相關(guān)性、合理性為界定標準，使經(jīng)費開支范圍更清晰，違規(guī)問責更嚴厲。
2. 變“要我管”為“我要管”，使高校成為科研經(jīng)費的利益關(guān)聯(lián)方。目前，高校被動地承擔著管理科研經(jīng)費實施過程的重任，實際管理效果并不理想。如何使高校變被動為主動，激發(fā)高校對經(jīng)費管理的主觀能動性，這對規(guī)范科研經(jīng)費管理至關(guān)重要。筆者建議借鑒國外經(jīng)驗，完善政府對高?？蒲泄芾淼难a償和處罰機制，使高校成為科研經(jīng)費的利益關(guān)聯(lián)方，并承擔全部的管理職責和違規(guī)成本，變“要我管”為“我要管”。
具體做法是：改變現(xiàn)行“提取間接費用”的補償模式，避免課題組與學校之間產(chǎn)生抵觸情緒，按立項課題的80%撥付項目經(jīng)費，全部歸課題組按規(guī)定使用，剩余20%經(jīng)費作為對學校科研管理中各類消耗的間接費用補償。待課題結(jié)項時，項目決算審計合規(guī)、研究成果通過驗收鑒定后一次性撥付到學校，實現(xiàn)學校投入與補償?shù)牧夹匝h(huán)，以提升高校科研的整體競爭力，確保學校科研活動的可持續(xù)發(fā)展。同時規(guī)定，高校必須切實履行對科研經(jīng)費的管理職責，強化經(jīng)費使用的過程控制，確?？蒲薪?jīng)費開支的合法性、相關(guān)性和有效性。對審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況，除了責令課題組立即整改，還將從留存的20%補償經(jīng)費中扣罰；項目審計不合格、未通過驗收或中途停止，主管部門將不予撥付補償經(jīng)費。
由此，將使學校在科研管理中的責、權(quán)、利更加清晰，對經(jīng)費使用中的違規(guī)懲處與學校的利益補償緊密掛鉤，從而提升高校的管理責任心，有效調(diào)動高校對經(jīng)費管理的主動性，促使學校積極維護自身聲譽和利益，嚴把經(jīng)費使用的過程審核關(guān)，杜絕隨意濫用科研經(jīng)費，督促科研人員潛心從事科學研究，提高科研經(jīng)費的使用效率。
3. 變“重結(jié)項輕決算”為“先審計再結(jié)項”，把好經(jīng)費管理的終結(jié)關(guān)。作為財政資金安排的科研經(jīng)費，其項目結(jié)題驗收時既應對科研成果進行科學論證，還應對經(jīng)費使用效率進行嚴格考核，“兩手抓，兩手都要硬”，既要獲得高質(zhì)量的科研成果，又要高效益地使用經(jīng)費。筆者認為，項目決算審計是評價科研經(jīng)費使用是否規(guī)范高效的最關(guān)鍵的一道“防火墻”，應予牢牢把控，充分發(fā)揮審計職能，將決算審計結(jié)論作為項目是否進行成果驗收的前提條件，從制度設計上對經(jīng)費管理與考核提出更高、更明確的要求。
首先，上級科技主管部門應高度重視審計功能，加強對中介機構(gòu)審計過程的考核，以確保審計結(jié)論的客觀、真實、全面，為經(jīng)費績效考核提供強有力的支撐。其次，要充分利用審計結(jié)論，強化違規(guī)問責，只有審計人員對經(jīng)費使用情況的評價合格，方能進行項目驗收；對審計報告提出的不合規(guī)情況，應責令課題組及項目單位立即整改，并分別從預留給課題組的人員經(jīng)費和預留給項目單位的間接費用中等額扣罰，對嚴重違規(guī)行為甚至應追究刑事責任，以強化對項目單位和課題組的違規(guī)懲戒。嚴把審計這道“防火墻”，可有效維護財經(jīng)制度的嚴肅性，并促使科研人員徹底放棄違規(guī)的僥幸心理，合規(guī)高效地使用經(jīng)費。
總之，規(guī)范管理和有效使用科研經(jīng)費，既是貫徹執(zhí)行國家“科技強國”發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，也是對神圣的科研精神的基本尊重。所以，在科研制度建設上更應遵循科學態(tài)度，堅持實事求是，積極落實管理責任，維護各方合法利益，做到國家、項目單位、個人三者在“責、權(quán)、利”上的有機統(tǒng)一，這樣才能實現(xiàn)對科研經(jīng)費管理的“長治久安”。
主要參考文獻
1. 邵積榮，鄭惠芬.高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀及對策探討.教育財會研究，2012；4
2. 劉玉團.高校科研經(jīng)費管理五大核心觀念的增強.科技創(chuàng)新導報，2010；20
【作 者】
李德生
【作者單位】
（河海大學〈常州校區(qū)〉財務部 江蘇常州 213022）
