【摘要】地方政府債務(wù)因4萬億元刺激計劃而迅速膨脹，影子銀行近年又給地方政府債務(wù)的擴張?zhí)峁┝饲溃沟玫胤截斦L(fēng)險劇增。本文認為，在地方政府債務(wù)日益加重的情況下，改革政府會計，已成為有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的舉措。
【關(guān)鍵詞】影子銀行 地方政府債務(wù) 政府會計
一、影子銀行：地方政府債務(wù)擴張的風(fēng)險助推器
“影子銀行”是次貸危機爆發(fā)后一個重要的金融學(xué)概念，它是通過銀行貸款證券化進行信用無限擴張的一種方式，其核心是把傳統(tǒng)的銀行信貸關(guān)系演變?yōu)殡[藏在證券化中的信貸關(guān)系?？傮w上，只要涉及借貸關(guān)系和銀行表外交易的業(yè)務(wù)，均可認定為影子銀行的存在。
發(fā)端于20世紀(jì)70年代末的中國地方政府性債務(wù)，因2008年4萬億元刺激計劃而迅速膨脹。在地方政府債務(wù)的擴張過程中，地方政府利用自身主導(dǎo)下的融資機構(gòu)聚集銀行貸款，用于地方政府的融資項目，使大量的銀行資金在極短的時間內(nèi)流入地方政府各種融資平臺。
近年來，由于受信貸政策緊縮控制的影響，地方政府紛紛轉(zhuǎn)向銀行表外融資方式，大量資金通過信托計劃、基金、融資租賃等渠道變相地流向地方融資平臺，由此導(dǎo)致影子銀行在地方政府債務(wù)擴張的主要表現(xiàn)形式包括：城投債、基建信托、平臺貸款等。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年全國城投債8 800億元，信托資金7 551億元，至少超過1.6萬億元地方政府融資以“影子銀行”為渠道。影子銀行在助力地方政府債務(wù)擴張中，將加劇地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險。表現(xiàn)在以下幾點：①地方政府債務(wù)投資效率普遍不高，社會資源配置效果不佳，降低了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。如在公路上投資上的建設(shè)項目建成極可能被淘汰，給財政增加了沉重的負擔(dān)。②債務(wù)約束軟化且惡化社會信用環(huán)境。地方政府債務(wù)展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，無法按期清償還會動搖投資與消費信心，使得政府性投資項目后續(xù)建設(shè)受阻。③規(guī)?；牡胤秸畟鶆?wù)積累了龐大的金融風(fēng)險。影子銀行的存在，導(dǎo)致地方政府債務(wù)最終必然轉(zhuǎn)移至金融機構(gòu)，將導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險累積。④地方政府債務(wù)積患沉重，債務(wù)期限錯配、以債養(yǎng)債、償債能力較弱等問題一直存在，問題逐漸長期化，將成為影響經(jīng)濟運行的最大不穩(wěn)定因素，并誘發(fā)中央政府層面對宏觀經(jīng)濟走向的不良判斷及決策措施。
二、地方政府債務(wù)風(fēng)險：政府會計改革的重要因素
1. 財政透明度低，地方政府債務(wù)規(guī)模不明確。我國財政預(yù)決算管理程序中，只限于披露直接顯性負債信息，且歷年財政預(yù)決算報告也只反映政府主體期間內(nèi)部分債務(wù)收支情況，未反映債務(wù)余額情況，揭示出的債務(wù)信息缺乏延續(xù)性，因此社會各界對于地方政府債務(wù)的具體規(guī)模更是無從得知。目前對于地方政府債務(wù)規(guī)模最權(quán)威的數(shù)據(jù)披露基本均以2011年7月審計署公布的《2011年第35號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》為基礎(chǔ)，公告顯示2010年末地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元。在經(jīng)歷2011 ～ 2012年政府債務(wù)消化和結(jié)構(gòu)調(diào)整后，地方政府債務(wù)規(guī)模及變化趨勢則又成為一個相對模糊的數(shù)據(jù)信息。
2. 缺乏對政府債務(wù)完整確認的會計基礎(chǔ)。我國以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財政總預(yù)算會計無法準(zhǔn)確記錄和反映政府的負債信息，使得債務(wù)負擔(dān)率失真，甚至導(dǎo)致部分地方基層政府在負債實際超過當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的情況下依然繼續(xù)舉債，因而缺乏對政府負債義務(wù)的計量基礎(chǔ)，實質(zhì)上掩蓋了政府財政可持續(xù)性能力較表內(nèi)弱的事實。歐洲部分主權(quán)債務(wù)國家在金融危機后，都充分認識到傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制的嚴重不足：收付式會計基礎(chǔ)下，無法全面反映財政財務(wù)狀況、運營情況，不足以提供財政長期可持續(xù)性的信息，權(quán)責(zé)發(fā)生制雖不一定能全面解決債務(wù)危機，但能真實全面地反映政府的負債、義務(wù)情況。
3. 無法提供債務(wù)資金投資項目主體的成本費用?！额A(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不允許自行發(fā)債，除上海市、浙江省等試點地區(qū)外，由于舉債權(quán)的受限，獲得的中央轉(zhuǎn)移支付有限，財政收支缺口擴大使得地方政府只能通過投融資平臺等舉借債務(wù)，由此也導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。在投資項目的核算上，財政預(yù)算會計只能反映當(dāng)期的項目收支，而由于負債不在表內(nèi)反映，使得項目的資金來源與項目收支相脫離，無法將債務(wù)資金的使用進行單獨的收入成本匹配，不利于真實反映投資項目本身的成本收益信息。因而，各級政府在對投資項目進行評判時，不能真實地對項目進行績效考評反饋，并確保債務(wù)資金效用最大化。由于債務(wù)資金對應(yīng)成本費用信息無法合理體現(xiàn)，地方政府在債務(wù)融資時亦缺乏對應(yīng)的效益意識和監(jiān)督，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴大。
4. 政府財務(wù)報告無法及時揭示債務(wù)的潛在風(fēng)險。地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效防范離不開高質(zhì)量的政府會計信息，由于尚未正式建立政府財務(wù)報告制度，地方政府債務(wù)信息鮮有定期公開對外披露。我國財政預(yù)決算報告?zhèn)戎赜诜从趁磕甑念A(yù)算收支執(zhí)行情況，對部分表外負債、或有負債等均沒有記錄或披露，這對有效評估政府的財務(wù)狀況較為不利。政府財務(wù)報告制度在債務(wù)信息披露上的缺失，極大降低了政府財政財務(wù)管理信息公開性和可靠度。同時，地方政府在信息披露中未相應(yīng)披露地方政府的費用和負債情況，削弱了會計系統(tǒng)在揭示潛在風(fēng)險的功能，掩蓋了地方政府財務(wù)管理的問題。
三、地方政府債務(wù)危機視角下的政府會計改革建議
1. 將債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步建立政府會計體系。西方發(fā)達國家的政府債務(wù)管理經(jīng)驗表明，將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算管理也是增強債務(wù)透明度的有效舉措。要盡快制定地方政府債務(wù)的預(yù)算管理制度，在項目分類、核算規(guī)則、科目設(shè)置等方面進行修改，要將預(yù)算監(jiān)督以外的各類地方政府債務(wù)逐步納入財政預(yù)算管理中來。在地方政府年度預(yù)算編報中，要單獨建立債務(wù)預(yù)算編報體系，對債務(wù)情況進行記錄、反映。此外，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理后，地方政府直接負債、或有負債等均將納入預(yù)算管理，將有助于地方政府財政部門及時掌控負債情況，并通過嚴控財政支出達到對債務(wù)實施源頭管理。在此基礎(chǔ)上，以完善財政預(yù)算會計體系為契機，修正政府負債納入表內(nèi)核算的確認、計量、報告工作程序，實現(xiàn)預(yù)算會計能全面、真實反映政府所控制的資產(chǎn)、資源和實際承擔(dān)的負債義務(wù)，逐步建立、完善政府會計工作體系。
2. 循序引進權(quán)責(zé)發(fā)生制，完善政府會計確認基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計制度改革，可以提供政府在債務(wù)問題決策上財政可持續(xù)性的信息，在債務(wù)危機問題上發(fā)揮了較大的作用。2009 年3 月，財政部發(fā)布的《2009 年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，基本實現(xiàn)了將隱性債務(wù)顯性化的目標(biāo)，可以在一定程度上防范地方政府債務(wù)危機，但無法從根本上改變地方隱性債務(wù)的擴大化問題。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計制度，循序漸進地逐步引進權(quán)責(zé)發(fā)生制，統(tǒng)籌分步地在資產(chǎn)、負債等要素確認中執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度，據(jù)實反映地方政府顯性債務(wù)及或有負債的狀況、債務(wù)項目的建設(shè)及績效情況，強化債務(wù)借入、支用和償還全過程的管理與監(jiān)督。
3. 改革政府財務(wù)報表系統(tǒng)，健全以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度。從國際上公共財政改革的方向來看，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度是大勢所趨。借鑒西方國家的有益經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，財政部于2010年年底啟動了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作，亦采取了西方國家的改革思路，2012年該項工作已基本在全國范圍內(nèi)各級地方政府普遍推行。此外，海南在試行權(quán)責(zé)發(fā)生制試點改革中，實行雙軌制的做法，在原有收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)上，再同時設(shè)立賬套按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進行核算，年末再同時出具兩套口徑的政府財務(wù)報表，這種嘗試也為改革政府財務(wù)報表系統(tǒng)和財務(wù)報告制度提供了途徑。
4. 定期公布地方政府債務(wù)信息，穩(wěn)步實施政府績效評價工作。國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》（2007）規(guī)定“會計制度應(yīng)該為收入、承諾、支付、欠賬、債務(wù)與資產(chǎn)的跟蹤提供可靠依據(jù)”。地方政府債務(wù)產(chǎn)生的重要動因之一是因信息不對稱產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，而透明度是規(guī)避政府債務(wù)危機的重要手段之一，可見政府會計在公開透明揭示地方政府債務(wù)情況上作用顯著。我國地方政府債務(wù)并不透明，且存在多頭舉債和管理的無序狀態(tài)，以致披露的政府負債情況不盡準(zhǔn)確，潛在的債務(wù)更是無法獲知。因此，地方政府債務(wù)管理作為政府會計改革的驅(qū)動因素之一，應(yīng)建立地方政府債務(wù)信息公開機制，涵蓋在政府公務(wù)信息中定期公開，接受社會各利益相關(guān)主體的監(jiān)督，同時，應(yīng)逐步對債務(wù)資金的使用進行績效分析、評價考核，以確保債務(wù)資金得到合理、有效的使用。
5. 嚴控財政風(fēng)險，建立地方政府債務(wù)管理制度。不論是地方政府直接債務(wù)、政府或有負債、地方融資平臺貸款抑或影子銀行等各類渠道形成的潛在地方政府債務(wù)，地方政府實質(zhì)上充當(dāng)了最后償付人或間接擔(dān)保人（保證人）的角色，絕大部分的地方政府債務(wù)均依托于地方財政，加強對地方政府性債務(wù)的管理是財政管理的重要組成部分。作為政府會計改革的配套措施，要盡快對地方政府債務(wù)進行識別、分類，理順地方政府債務(wù)管理流程，研究建立健全地方政府債務(wù)管理制度、債務(wù)償還機制以及風(fēng)險預(yù)警機制，把防范地方財政風(fēng)險與建立長效機制相融合，深入完善地方政府性債務(wù)的管理制度。
6. 加強審計監(jiān)督，開展地方政府債務(wù)審計工作。政府審計對于政府會計的改革具有相互促進作用，二者協(xié)同效應(yīng)較為明顯。審計署于2011年審計公告首次以官方口徑對地方政府債務(wù)規(guī)模進行了明確，較為全面地掌握了地方政府債務(wù)規(guī)模，達到了揭示地方政府債務(wù)的隱性風(fēng)險，彌補了政府會計核算的不足。審計署亦公開表示，2013年將再次對2011年到2012年間地方政府性債務(wù)進行專項審計。因此應(yīng)加強審計機關(guān)對地方政府債務(wù)的專項審計調(diào)查，通過政府審計對資產(chǎn)負債信息的核查，可以充分了解政府的財務(wù)狀況，對地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險進行跟蹤分析，及時揭示債務(wù)管理中存在的問題，并據(jù)此提出改進建議，以維護經(jīng)濟安全運行，避免出現(xiàn)地方政府債務(wù)危機。
【注】本文受到天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)科研發(fā)展基金項目（項目編號：KZ201171）的資助。
主要參考文獻
1. 張琦，張娟.供求矛盾、信息決策與政府會計改革——兼評我國公共領(lǐng)域的信息悖論.會計研究，2012；7
2. 應(yīng)益華.改革政府會計，化解地方政府債務(wù)危機——基于財政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo).財會月刊，2012；4
【作 者】
胡 娟
【作者單位】
（天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 天津 300222）
