從2011年開始，為了進一步推進政府績效管理和財政精細化管理，提高資金使用效益，北京市實行了預(yù)算績效管理模式，并制定了《北京市預(yù)算績效管理辦法（試行）》、《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》、《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》等制度。同時，北京市教育委員會對所屬高校推行績效考評信息系統(tǒng)，從財務(wù)、資產(chǎn)、人才、教學(xué)、科研等多個維度對高校經(jīng)費的使用效益進行評價。政府部門從措施和制度上入手，引用以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，統(tǒng)籌財力資源，提高資金使用效益，確保高等教育穩(wěn)定、科學(xué)、可持續(xù)地發(fā)展。
一、預(yù)算績效管理的背景
隨著高等教育體制改革的不斷深入，我國的高等教育已逐步邁進大眾化教育階段。高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，辦學(xué)層次越來越多，資金來源呈現(xiàn)出多元化局面，以投入為主的預(yù)算管理模式弊端日漸暴露，一方面高校經(jīng)費投入不足，教育資源短缺，另一方面教育資源利用效率低下，缺乏辦學(xué)成本控制，這一對矛盾嚴重制約著高等學(xué)校的發(fā)展。
預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，是深化預(yù)算管理改革的具體措施。推行預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督有機結(jié)合，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，實現(xiàn)全過程績效控制和管理。
二、預(yù)算績效管理的內(nèi)涵
（一）全過程評價
高校預(yù)算績效管理是事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督評價。它具體包括預(yù)算編制中的決策評價、預(yù)算執(zhí)行中的過程評價、決算中的結(jié)果評價，分別為預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整、決算的審查提供信息支持。績效管理的概念將貫穿整個預(yù)算支出，使預(yù)算編制、執(zhí)行、決算三個支出管理環(huán)節(jié)有機地連接起來，成為一套結(jié)構(gòu)嚴密的制度化管理體系，增強支出管理的完整性、系統(tǒng)性、連續(xù)性，有利于全面提升高校預(yù)算資金的運行質(zhì)量。
（二）全經(jīng)費評價
近年來，盡管財政部門出臺了對高校部分財政資金進行績效評價的相關(guān)文件，但僅僅是對項目資金的評價，基本沒有涉及到基本經(jīng)費和學(xué)校的其他資金，高校也僅把績效的關(guān)注點放在財政專項資金上，而忽視了其他資金的使用效益。高校預(yù)算績效管理涵蓋了涉及高校發(fā)展的全部資金，包括財政撥款、事業(yè)收入、基建資金投入、經(jīng)營收入、其他收入、結(jié)余資金等，甚至還包括銀行貸款。
（三）多維度評價
通過預(yù)算績效管理，從人才、財務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研等多個維度客觀反映高校的發(fā)展全貌，及時捕捉經(jīng)費使用的問題，并有利于高校制定合理的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，科學(xué)地調(diào)整資源配置，對提高辦學(xué)質(zhì)量和促進學(xué)校的發(fā)展都具有重要意義。
（四）可量化評價
高校預(yù)算績效管理通過制定一系列關(guān)鍵績效指標(biāo)來評價資金的使用效益。具體包括：預(yù)決算的差異度、生均教學(xué)經(jīng)費、生均教學(xué)行政用房、學(xué)生對教學(xué)的滿意度、專業(yè)建設(shè)情況、教師人均科研經(jīng)費增長率、專任教師學(xué)位結(jié)構(gòu)等34個具體指標(biāo)。通過具體的績效評價指標(biāo)，高校將本單位的績效目標(biāo)及責(zé)任層層分解、細化，落實到支出分配和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)、要素和個人，并及時獲得業(yè)務(wù)執(zhí)行效果的反饋信息，與預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)進行比較、分析、評判，有利于強化預(yù)算對支出活動的監(jiān)督控制效力。
三、推行預(yù)算績效管理的必要性
預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，有助于各個部門優(yōu)化資源配置，其實質(zhì)是通過一系列全過程、多維度的績效評價指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果和資金使用效益進行評價。鑒于目前高校預(yù)算中存在的問題，通過預(yù)算績效管理，可以客觀反映高校的財務(wù)全貌，為進一步加強預(yù)算管理和減少財務(wù)風(fēng)險提供準(zhǔn)確可靠的決策依據(jù)。
（一）預(yù)算編制不合理
在預(yù)算編制實踐環(huán)節(jié)中，高校缺乏對以往投入的合理績效反饋和對未來事項的有效評估，往往只著眼于短期利益、局部利益，很難把預(yù)算和學(xué)校的長遠發(fā)展結(jié)合起來，造成預(yù)算資金不能依據(jù)各部門的使命和項目的輕重緩急而合理分配。高校預(yù)算編制方法簡單，一般為零基預(yù)算法或增量預(yù)算法，缺乏具體的調(diào)查研究，導(dǎo)致分配給各部門的預(yù)算缺乏量化分析和科學(xué)論證。
（二）預(yù)算執(zhí)行乏力
由于存在“重預(yù)算編制，輕預(yù)算執(zhí)行”的現(xiàn)象，直接影響了預(yù)算在執(zhí)行過程中對資金管理的績效考核，并且高校在預(yù)算分配時沒有考慮各部門的工作業(yè)績，缺乏有效的預(yù)算管理獎懲機制。這樣導(dǎo)致各部門不注重經(jīng)費使用的效益，只負責(zé)將預(yù)算經(jīng)費花完，而不去考證預(yù)算支出的合理性，支出存在著很大的盲目性。另外，預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)比較薄弱，財權(quán)、事權(quán)的匹配關(guān)系沒有建立，使得項目目標(biāo)和績效指標(biāo)沒有可靠的參考標(biāo)準(zhǔn)。
（三）缺乏成本控制
學(xué)校經(jīng)費預(yù)算局限于資金的收支平衡，無人關(guān)心經(jīng)費使用的績效，高校失去了合理有效使用教育經(jīng)費的內(nèi)在動力，淡化了成本控制的意識。另外，高校是按照國家規(guī)定的預(yù)算收支科目組織會計核算，使得高校經(jīng)費的核算側(cè)重事后反映。這種滯后性弱化了高校辦學(xué)成本的控制。長期以來，各高校對成本核算重視不足，能將成本控制與部門預(yù)算掛鉤的學(xué)校少之又少。
四、推行預(yù)算績效管理尚需思考的問題
（一）將基建財務(wù)納入大學(xué)本級財務(wù)
目前，高校基本建設(shè)項目的財務(wù)核算游離于整個高校本級財務(wù)核算體系之外，高校預(yù)算管理沒有包括基建資金的收支，在預(yù)算支出安排中，未能足額反映基建投資所需資金，也導(dǎo)致整個高校的資金收支缺乏統(tǒng)一籌劃，這不利于全面監(jiān)督高校的資金使用情況。因此，要想預(yù)算績效管理能夠真正反映學(xué)校的整體狀況，就必須將基建賬和大學(xué)賬合二為一，在編制預(yù)算時就將基建資金收支納入整個高校預(yù)算，全面考慮所有資金來源及資金需求狀況，這樣才能全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。
（二）改進現(xiàn)行的預(yù)算編制方法
目前，高校常用的預(yù)算編制方法是零基預(yù)算法或增量預(yù)算法， 這兩種預(yù)算方法都比較粗放， 是在假定上年度的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動在預(yù)算年度仍會發(fā)生的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校的財力狀況，增加相關(guān)的變動因素。這種方法透明度差，滋長了預(yù)算分配中的平均主義，不利于調(diào)動部門增收節(jié)支的積極性，也不符合公平效率原則?；陬A(yù)算績效管理的目的，高校應(yīng)從源頭就做好工作，采用以零基預(yù)算為主，滾動預(yù)算為輔的預(yù)算編制方法，確保預(yù)算編制能夠符合高校的資金管理需求。
（三）重新審視現(xiàn)行的會計制度
實行預(yù)算績效管理的目的就是真實反映學(xué)校的整體發(fā)展?fàn)顩r，但是現(xiàn)行的會計制度使得很多資產(chǎn)都變得隱形，高校運行的成本是多少，固定資產(chǎn)的凈值是多少，橫縱向科研課題的真實收支是多少，等等，這些在現(xiàn)行的制度下很難得出答案。因此就需要重新審視現(xiàn)行的會計制度是否適應(yīng)預(yù)算績效管理的需要。應(yīng)該以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為會計核算的基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算績效管理，正確確認和計量事業(yè)活動的產(chǎn)出和成本，增強投入產(chǎn)出的預(yù)算管理理念，這樣才能真正做到收與支的配比，從而提高資金的使用效益。
預(yù)算績效管理是高校財務(wù)管理改革中的一個重要問題。高校應(yīng)通過建立適合自身特點的預(yù)算績效管理模式，以部門為依托，細化預(yù)算，依靠先進信息技術(shù)的支持，構(gòu)建財務(wù)預(yù)算評價指標(biāo)體系，推動預(yù)算績效管理在高校財務(wù)管理中的實施，不斷強化高校財務(wù)管理水平。
作者：劉長泉
