一、引論
“財為庶政之母”，財政天然是一個國家經(jīng)濟與政治的緊密聯(lián)結(jié)點。在我國工業(yè)化、城市化、信息化加速發(fā)展的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變、新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會等緊密聯(lián)系在一起。農(nóng)村稅費體制改革、減免農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)財縣管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務公開等改革措施先后在全國推廣，引發(fā)了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的極大變革。然而上述改革在發(fā)揮積極功效的同時也始料不及的引發(fā)了許多新的問題和矛盾。因此，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制正處于一個十字路口。
二 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制所存問題
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長乏力。
現(xiàn)時期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是以分稅制財政體制為基礎，以農(nóng)村稅費體制改革、取消農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)財縣管等改革措施為修正的。開始于1994年的我國分稅制財政體制改革在取得諸如初步確立符合我國國情的分稅制財政體制基本框架、增強政府財政籌資功能、提升中央財政宏觀調(diào)控能力、調(diào)動地方政府開辟和培養(yǎng)財源的積極性、推進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、促進理財觀念的轉(zhuǎn)變等功效的同時，也在運行過程中逐漸暴露出了許多意想不到的問題，如稅權(quán)劃分不明確、不合理，省級以下改革不明確、預算外資金過多過雜、轉(zhuǎn)移支付制度不完善，財政資金管理體制不科學、監(jiān)督機制不健全等。
（2）轉(zhuǎn)移支付制度不完善。
農(nóng)村稅費改革以來，農(nóng)業(yè)稅的免征減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可支配財力，預算外財政、體制外財政的取消更使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱。雖然我國中央政府和上級政府加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，但在實際運行中，由于現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，轉(zhuǎn)移支付制度人為異化較為嚴重，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并沒有獲得傾向性財政支持。稅收返還比重過高。分稅制財政體制改革是當時政治經(jīng)濟力量博弈的妥協(xié)，稅收返還制度就是對當時發(fā)達地區(qū)既得利益的一種遷就和照顧。時至今日，稅收返還仍然占據(jù)我國轉(zhuǎn)移支付總量的二分之一左右。稅收返還的基本運作方法是“基數(shù)法”，即以各地區(qū)特定年份的稅收總量為基數(shù)，然后綜合權(quán)衡確定一定的返還比例，兩者相乘就得到本地區(qū)該年度的稅收返還總量。在這種計數(shù)方法下，經(jīng)濟底子好、稅源較豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的稅收返就比較多，而經(jīng)濟底子薄、稅源較欠缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的稅收返還反而相對較少。因此，稅收返還加大了地區(qū)間財力差距，財政轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)財政收支的基本目標就很難達成。
（3）財政預算約束機制弱化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算約束功能軟化。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金占財政資金比重過大、預算內(nèi)資金變動太過隨意等問題較為嚴重。這顯然與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)設置密切相關。不得不承認的是，較之于我國縣級以上人大組織，我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在更為嚴重的虛化傾向。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織的不健全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨紛繁復雜、變動不安的農(nóng)村實務有較大關系，這就使得人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算監(jiān)督很難真正建立起來并抓出實效，更何況現(xiàn)時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組成人員對財務會計方面知識較為缺乏的現(xiàn)象尤為普遍。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與行政客體直接打交道的最基層政府，它們面臨的任務呈現(xiàn)多元化、復雜化和變動性強的特征，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導也傾向于擺脫財政預算約束，以及時有效的應對亟待解決的問題。此外，越來越多的專項財政轉(zhuǎn)移支付要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按比例提供配套資金，而這些配套財政資金顯然不會被事先納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預算之內(nèi)的，突破財政預算的約束也就成了“公開的秘密”和“政策下的違規(guī)”。當然，不能武斷地說鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算約束功能軟化必然導致財政監(jiān)管處于無序狀態(tài)，但至少增加了財政監(jiān)管無序化的概率，因此應需給予高度重視。
三 完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的對策分析
（1）完善分稅制度。
在當時的政治經(jīng)濟背景下，我國的分稅制改革更多的將中央與省級政府之間的財政收入劃分作為重點，而省以下政府間的財源劃分則所涉較少。這也導致我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有主體稅種和穩(wěn)定的財源，而這一問題在我國施行稅費體制改革尤其是免征農(nóng)業(yè)稅之后尤為明顯。實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財稅體制后，農(nóng)民就像城市居民一樣承擔他們應負的稅收，涉農(nóng)稅種主要有所得稅、增值稅和消費稅。開征農(nóng)產(chǎn)品消費稅、增值稅和農(nóng)民個人所得稅，既維護了稅法的統(tǒng)一性、公平性，又從根本上保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收來源的穩(wěn)定性、規(guī)范性。需要指出的是，由于廢除了大部分其他農(nóng)業(yè)稅收，而我國許多農(nóng)民個人收入并不滿足個人所得稅起征點，大部分農(nóng)產(chǎn)品是自產(chǎn)自用無須繳納增值稅，其他進入流通和銷售領域的農(nóng)產(chǎn)品也可以施行一定程度的稅費優(yōu)惠措施，農(nóng)業(yè)消費稅則主要面向一些收入較高的特種農(nóng)產(chǎn)品，因此農(nóng)民總體收入并不會增加。此外，中央政府或其他層級政府可以通過形式多樣的稅收返還、農(nóng)業(yè)補貼增加農(nóng)民的合法收入，從而形成不同層級政府間合理的財政收入和支出體系。
（2） 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。
誠如前文所述，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在轉(zhuǎn)移支付領域存在著稅收返還比重過高、轉(zhuǎn)移支付規(guī)范透明度不高且人為因素較強、專項轉(zhuǎn)移支付負面消極作用凸顯等問題。因此，有必要通過進一步規(guī)范我國財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入體制的科學化、規(guī)范化。當前，我國社會主義新農(nóng)村建設如火如荼，要把我國農(nóng)村建設成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明、社會和諧”的社會主義新農(nóng)村，就需要各級政府投入大量的財政資金以發(fā)展農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施等等。單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無異于杯水車薪。因此，各級政府應該按照公共財政理論的基本要求，進一步加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供外溢性公共產(chǎn)品過程中的外部經(jīng)濟效應，從而保障區(qū)域間基本公共服務的均等化供給。當然，事實證明，以“基數(shù)法”為代表的稅收返還等財政轉(zhuǎn)移支付措施會引發(fā)“窮鄉(xiāng)愈窮、富鄉(xiāng)愈富”的弊端，通過使用統(tǒng)一口徑的計算公式，整體測定出每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供本轄區(qū)公共產(chǎn)品上的實際財政需求，進而科學確定每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際所需轉(zhuǎn)移支付數(shù)。
（3）加強財政預算管理。
完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算。首先，進一步完善部門預算?，F(xiàn)階段，我國“七站八所”財政收支隨意性有余、規(guī)范性不足，因此通過推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部各站所財政收入來源及支出水平和方向，在設定“緊箍咒以”規(guī)范“七站八所”財政收支的同時，有利于把有限的財政資源聚焦到農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施建設、農(nóng)村教育文化發(fā)展、農(nóng)村社會保障和生態(tài)環(huán)境保護等公共品供給。其次，進一步推行零基預算。長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直“或明或暗”的實行支出預算基數(shù)分配法。
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