長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)因不及時(shí)、不透明、難讀懂而飽受詬病。相比前幾年的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)“半遮半掩”的情況來(lái)看，近兩年的政府預(yù)算公更顯得積極主動(dòng)。即便如此，政府預(yù)算公開(kāi)還不夠細(xì)化，與公眾的期望仍存在一定的差距。
近日，“兩會(huì)”召開(kāi)在即，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)又成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。在廣州市人代會(huì)上，不少代表反映預(yù)算太多、太專(zhuān)業(yè)，還是看不懂。對(duì)此，廣州市人大代表張南寧建議，可在預(yù)算審查前考慮引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所、商業(yè)核算審計(jì)機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)，協(xié)助代表們做好預(yù)算審查工作。對(duì)此，有業(yè)界人士指出，應(yīng)將第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)引入財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行階段，而不應(yīng)僅停留在幫助代表們做好預(yù)算審查階段。
那么，政府預(yù)算審計(jì)是否有必要引入第三方機(jī)構(gòu)?其阻力何在?第三方機(jī)構(gòu)又該如何進(jìn)行履職?對(duì)此，本報(bào)記者采訪了業(yè)界人士。
“第三只眼”審計(jì)模式可打破“同體審計(jì)”怪圈
目前，我國(guó)的預(yù)算審計(jì)主要由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審計(jì)不免帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，自己做事，自己評(píng)價(jià)，這種“同體審計(jì)”模式不僅難以讓人信服，也隱藏著審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
不少業(yè)界人士認(rèn)為，探索引進(jìn)第三方審計(jì)，形成用“第三只眼”審計(jì)的模式，是打破“同體審計(jì)”的好辦法。可倒逼政府制定量化、可行的財(cái)政資金的績(jī)效目標(biāo)，也將有助于增加政府財(cái)政資金管理的科學(xué)性與公開(kāi)性，提高政府理財(cái)?shù)拿裰餍耘c社會(huì)參與性，力求以“最正確、最低成本的方式”做“有效的事情”， 使政府的財(cái)政資金運(yùn)作情況公開(kāi)化，提高了公眾的監(jiān)督職能，從而提高了政府的工作效率。
資深注冊(cè)會(huì)計(jì)師、南通市注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉志耕在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)指出，從此前由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府預(yù)決算審計(jì)的情況來(lái)看，絕大多數(shù)都是由財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)通過(guò)溝通、協(xié)商、平衡并最終達(dá)成“和諧”的結(jié)果，而最終出具的審計(jì)報(bào)告最多提幾條不痛不癢的問(wèn)題。
“所以，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)政府的預(yù)決算審計(jì)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有獨(dú)立性可言，多年來(lái)的審計(jì)結(jié)果也已充分證明這一點(diǎn)，這種自我監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)的方法功效甚微。因此，很有必要引入第三方實(shí)施審計(jì)?！眲⒅靖f(shuō)。
廣東省人大代表、立信羊城會(huì)計(jì)師事務(wù)所副所長(zhǎng)鄧中青指出，應(yīng)對(duì)所有部門(mén)的預(yù)算進(jìn)行審計(jì)，而政府重大采購(gòu)、政府投資、政府性負(fù)債、轉(zhuǎn)移支付資金等項(xiàng)目以及基層預(yù)算單位的“三公經(jīng)費(fèi)”等，則應(yīng)重點(diǎn)審查。
實(shí)際上，目前由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政府預(yù)算審計(jì)，不僅存在“同體審計(jì)”的問(wèn)題，其審計(jì)范圍也受到限制。以廣東省為例，《廣東省預(yù)算執(zhí)行審計(jì)條例》是從2009年開(kāi)始實(shí)施的，從最近幾年情況看來(lái)，省里對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)范圍較小，前三年審計(jì)廳只選了25個(gè)部門(mén)單位，
“如果按照這種速度審計(jì)，可能10年也難以把部門(mén)全部審計(jì)完?！编囍星嗾f(shuō)。
對(duì)此，業(yè)界人士認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算基本上是在花納稅人的錢(qián)，錢(qián)究竟流向何處，納稅人應(yīng)該有知情權(quán)。財(cái)政預(yù)算公開(kāi)總是遮遮掩掩，這讓納稅人很受傷。雖然國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，但其大多采取抽查形式，這種力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式引入第三方審計(jì)，并考慮在預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，這能夠從制度上保證財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)、透明，也能給納稅人一個(gè)合理的交代。
引入“第三方審計(jì)”阻力大
從財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、透明的角度來(lái)看，財(cái)政預(yù)算引入“第三方審計(jì)”的意義重大。但就目前來(lái)看，該制度的推行阻力也很大。
業(yè)界人士表示，雖然許多資料、數(shù)據(jù)和文件是來(lái)自于被審計(jì)單位以及政府主管部門(mén)，但被審計(jì)單位和政府部門(mén)提供什么樣的數(shù)據(jù)、資料和文件，該第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)或許也只能接受，除非有法律的規(guī)定：如果被審計(jì)單位不提供或者提供不完全的資料和數(shù)據(jù)，將要面臨法律的制裁。
從現(xiàn)行法律看，《審計(jì)法》第三十二條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，有權(quán)檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計(jì)單位不得拒絕。“審計(jì)機(jī)關(guān)”擁有這樣的權(quán)力，而第三方，不屬于《審計(jì)法》所定義的“審計(jì)機(jī)關(guān)”。因此，第三方是否能圓滿完成委托方審計(jì)任務(wù)，讓人懷有疑慮。第三方審計(jì)國(guó)內(nèi)沒(méi)有現(xiàn)成模式可循，在實(shí)踐中需摸索前進(jìn)。
在劉志耕看來(lái)，“第三方審計(jì)”在推行過(guò)程中的阻力主要來(lái)自于政府本身。由于政府的預(yù)算情況要由社會(huì)審計(jì)組織實(shí)施，而社會(huì)審計(jì)組織應(yīng)該不會(huì)像國(guó)家審計(jì)那樣那么容易溝通、協(xié)調(diào)及和諧，這將是形成推行“第三方審計(jì)”阻力的原因所在。
實(shí)際上，在實(shí)施“第三方審計(jì)”的同時(shí)，應(yīng)該結(jié)合預(yù)決算公開(kāi)制度的實(shí)施和推進(jìn)。如果能夠出臺(tái)和規(guī)范對(duì)預(yù)決算公開(kāi)的相關(guān)制度及要求，如：政府預(yù)決算究竟應(yīng)該公開(kāi)那些內(nèi)容?以什么口徑公開(kāi)?公開(kāi)到什么程度?這些工作完全可以在委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)前向注冊(cè)會(huì)計(jì)師提出相關(guān)要求，并由注冊(cè)會(huì)計(jì)師完成對(duì)公開(kāi)信息和數(shù)據(jù)的審計(jì)、匯集工作。
山東大明聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所注冊(cè)會(huì)計(jì)師劉玉泉在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)指出，財(cái)政預(yù)算引入“第三方”審計(jì)對(duì)國(guó)家、對(duì)公眾，對(duì)事務(wù)所來(lái)說(shuō)都是好事，對(duì)于事務(wù)所來(lái)說(shuō)，該制度的實(shí)施有利于增加業(yè)務(wù)量，但也涉及增加審計(jì)費(fèi)用的問(wèn)題。對(duì)于增加的審計(jì)費(fèi)用，希望不要用納稅人的錢(qián)，增加的支出可以從政府公務(wù)人員縮編、公車(chē)改革、經(jīng)費(fèi)調(diào)整中省出來(lái)。
劉玉泉認(rèn)為，第三方機(jī)構(gòu)參與政府預(yù)算的審計(jì)沒(méi)有多大難度，無(wú)非就是進(jìn)行程序性審核。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是把編制的預(yù)算從頭到尾審查一遍，看有沒(méi)有遺漏、重復(fù)、差錯(cuò)、依據(jù)是否充分合理。大體上，這類(lèi)業(yè)務(wù)屬于執(zhí)行商定程序的審計(jì)項(xiàng)目，涉及內(nèi)容可能更加細(xì)致，比如普通審計(jì)業(yè)務(wù)要求的是公允性，這類(lèi)業(yè)務(wù)可能更加側(cè)重準(zhǔn)確性。
制定預(yù)算審計(jì)工作指引 提高審計(jì)人員整體素質(zhì)
目前，我國(guó)亦無(wú)關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)政府預(yù)算的相關(guān)規(guī)定。
劉志耕指出，在我國(guó)委托第三方實(shí)施對(duì)政府預(yù)決算審計(jì)，這第三方毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該是注冊(cè)會(huì)計(jì)師，這對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師而言屬于專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)，但從目前我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)準(zhǔn)則體系來(lái)看，還沒(méi)有完全適用于對(duì)政府預(yù)決算審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則、指南或指引，實(shí)施審計(jì)也只能參照相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則執(zhí)行。
“所以，如果真正委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師實(shí)施政府預(yù)決算審計(jì)，由于預(yù)決算審計(jì)工作的重要性、特殊性和復(fù)雜性有別于其他專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)工作，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)該先行制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)決算審計(jì)的工作指引，以盡快在開(kāi)展該項(xiàng)審計(jì)工作的初期指導(dǎo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師實(shí)施好相關(guān)審計(jì)工作。”劉志耕說(shuō)。
劉玉泉也認(rèn)為，審計(jì)準(zhǔn)則不可能面面俱到，只能從大類(lèi)上、程序上予以規(guī)范，所以對(duì)審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)要求較高。中注協(xié)可以對(duì)某類(lèi)業(yè)務(wù)提供技術(shù)指引，可先在某地區(qū)試點(diǎn)，然后再逐漸鋪開(kāi)。
“對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師而言，實(shí)施政府預(yù)決算審計(jì)不僅需要全面掌握審計(jì)準(zhǔn)則和針對(duì)預(yù)決算審計(jì)的審計(jì)工作指引等相關(guān)審計(jì)規(guī)范和要求，而且還要掌握《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》及其他相關(guān)法律法規(guī)及補(bǔ)充規(guī)定，務(wù)必全面掌握和熟悉預(yù)決算知識(shí)。由于政府預(yù)決算事關(guān)重大，關(guān)乎政府和群眾切身利益，所以，注冊(cè)會(huì)計(jì)師不僅要認(rèn)真履行職責(zé)，而且還要嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，確保圓滿完成任務(wù)。”劉志耕說(shuō)。
但就目前來(lái)看，審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，差別較大。對(duì)此，中注協(xié)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的相關(guān)培訓(xùn)和指導(dǎo)，除此之外，審計(jì)人員自身也應(yīng)苦練內(nèi)功，全面提升自己，能熟練處理在預(yù)算審計(jì)中遇到的各種問(wèn)題。
劉志耕表示，由于預(yù)決算的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，所以，即使公開(kāi)信息，但應(yīng)該讓群眾能夠看得懂、看明白，因此，對(duì)公開(kāi)的信息還應(yīng)該適當(dāng)將預(yù)決算業(yè)務(wù)及審計(jì)中所涉及的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的語(yǔ)言和文字表達(dá)通俗化、平民化，當(dāng)然，關(guān)心預(yù)決算的群眾也應(yīng)該學(xué)點(diǎn)預(yù)決算的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，同時(shí)政府也應(yīng)該宣傳、普及預(yù)決算的相關(guān)知識(shí)，只有這樣，才能使得預(yù)決算制度的公開(kāi)及審計(jì)制度落到實(shí)處，才能讓“第三方審計(jì)”和預(yù)決算公開(kāi)真正起到作用。
作者：丁靜
