公共私營合作制（PPP模式）正逐步走進(jìn)大眾的視線。在去年年底結(jié)束的全國財政工作會議上，財政部專門就PPP模式組織討論。這個被認(rèn)為是建立了政府與企業(yè)市場主體的“利益共享”機(jī)制的新模式或許會在不久的將來得到廣泛推廣。
事實上，PPP模式的核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機(jī)制。通過PPP模式可以減輕政府債務(wù)壓力，從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。
風(fēng)險防控貫穿始終
盡管當(dāng)下人們對PPP模式依然很陌生，但它早已走入了老百姓的生活。
2008年北京奧運(yùn)會主體育場——國家體育場（下稱“鳥巢”）的建設(shè)就是一個發(fā)生在我們身邊的典型的PPP模式案例。在鳥巢建設(shè)項目35億元的總投資中，政府出資占58%。即政府僅投入了20.3億元就實現(xiàn)了項目的建設(shè)和如期使用。這比計劃的35億元節(jié)省了14.7億元，而且政府還不承擔(dān)鳥巢運(yùn)營期的虧損補(bǔ)貼，減小了財政負(fù)擔(dān)。其中，中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，通過投入14.7億元獲得了鳥巢長達(dá)30年的特許經(jīng)營權(quán)。
輸入PPP模式，搜索引擎顯示，已經(jīng)有多個地方政府召開PPP模式研討會，積極準(zhǔn)備開展試點，力爭使PPP模式真正走進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。
然而，在看到由PPP模式帶來全新變革之余，也不能忽略隨之而來的風(fēng)險，特別是匯率風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等。
曾經(jīng)參與北京4號線地鐵PPP模式建設(shè)項目的相關(guān)負(fù)責(zé)人說，為了更好地防范風(fēng)險，項目制定了一系列防范風(fēng)險的管理機(jī)制?！暗罔F4號線建設(shè)采用了風(fēng)險與收益相對稱的原則，即誰獲益，誰就承擔(dān)風(fēng)險；誰獲取的收益高，誰就承擔(dān)較高的風(fēng)險。同時，還建立了一個風(fēng)險和收益對稱的機(jī)制，在合理風(fēng)險下通過優(yōu)化管理、降低成本實現(xiàn)合理回報的空間。此外，該項目還設(shè)立一個限制，避免私營企業(yè)因非經(jīng)營因素實現(xiàn)超額利潤；與之配套也設(shè)立了一個保障機(jī)制，避免投資人因承擔(dān)過高的客流風(fēng)險等造成企業(yè)倒閉。”對于PPP模式，很多地方政府都極為期待。但切勿濫用PPP模式，容易引發(fā)巨大的財務(wù)風(fēng)險，建立合理有效的風(fēng)險控制管理機(jī)制對運(yùn)行PPP模式十分關(guān)鍵。
盡管PPP模式相較于傳統(tǒng)模式有一定的優(yōu)越性，但其發(fā)展歷程并不長，在其他發(fā)展中國家的實施中也曾出現(xiàn)問題。除了相關(guān)法律不完善外，私營企業(yè)過于趨向利益等因素也凸顯出PPP模式下不容忽視的資金安全問題。
因此，對于政府公共部門而言，對合作的私營部門進(jìn)行財務(wù)監(jiān)管是保證PPP模式下項目成功實施、順利運(yùn)行的關(guān)鍵。
南京大學(xué)會計系教授孫武軍分析說：“財務(wù)監(jiān)管對于任何一個大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都是非常必要的。PPP模式下，私營部門承擔(dān)起部分以往由政府公共部門承擔(dān)的角色，角色轉(zhuǎn)換難免會產(chǎn)生一些不規(guī)范的操作。制定相應(yīng)的財務(wù)監(jiān)管手段如賬戶管理等，在不影響私營部門日常工作的基礎(chǔ)上，授權(quán)政府部門能夠查詢相關(guān)賬戶情況、及時掌握資金流向等，這樣可以有效監(jiān)督私營部門的資金運(yùn)作?！蓖瑫r，孫武軍還提出，在PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以建立財務(wù)信息報告制度，對私營部門進(jìn)行有效的監(jiān)管。政府公共部門應(yīng)該要求私營部門提供按照國家相關(guān)規(guī)定編制的會計報表，以月或季度為單位。
值得關(guān)注的是，審計也是財務(wù)監(jiān)管中最直接、有效的方式。每個會計年度結(jié)束后，私營部門應(yīng)委托由政府公共部門認(rèn)可的會計師事務(wù)所對其年度財務(wù)報表進(jìn)行審計，出具審計意見。私營部門也應(yīng)將年度財務(wù)報表和審計報告報備到政府公共部門。
事實上，對于PPP模式的探索將會成為近期的持續(xù)話題。財政部部長樓繼偉在去年的全國財政會議上強(qiáng)調(diào)，對于未來PPP模式的發(fā)展,財政部將著手研究三方面的具體操作問題。其中包括研究明確“建設(shè)什么”的問題,盡快梳理建立PPP項目庫;研究明確“如何管理”的問題,建立健全循序漸進(jìn)的PPP模式法律體系;研究明確“怎樣支持”的問題,營造良好的PPP模式運(yùn)作環(huán)境。
（原載《中國會計報》，2014年2 月28日，肖禎，略有刪節(jié)。）
