【摘要】政府債務(wù)是實現(xiàn)國家機器正常運轉(zhuǎn)的重要資金來源，然而，若債務(wù)管理不善則會制約國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并可能引發(fā)債務(wù)危機和執(zhí)政危機。本文在肯定我國政府存在正常債務(wù)必然性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了我國政府債務(wù)管理的風(fēng)險預(yù)警及評價體系，客觀地評價了我國政府債務(wù)的現(xiàn)狀，深刻地分析了政府債務(wù)管理中的各類問題及其原因，并提出針對性的解決措施，以完善我國政府債務(wù)管理體系。
【關(guān)鍵詞】政府債務(wù) 債務(wù)管理 債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系
一、引言
政府債務(wù)是國家履行宏觀調(diào)控職能、實現(xiàn)國家機器正常運轉(zhuǎn)的重要資金來源，關(guān)乎著國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會的全面發(fā)展。但若政府債務(wù)管理不善，則會制約國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，增加政府債務(wù)風(fēng)險，并可能引發(fā)債務(wù)危機和執(zhí)政危機。因此，解決好政府債務(wù)問題，降低政府債務(wù)風(fēng)險，規(guī)避政府債務(wù)危機和執(zhí)政危機，已經(jīng)成為衡量國家執(zhí)政能力和治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。
政府債務(wù)與政府債務(wù)管理，具有宏觀性、預(yù)算性和強制性，能確保國家執(zhí)政職能的實現(xiàn)。因此，不能為了規(guī)避政府債務(wù)危機而產(chǎn)生盲目消除政府債務(wù)的短視行為。世界范圍內(nèi)，幾乎沒有一個國家、一個地區(qū)主權(quán)政府能夠提供政府職能履行所需要的全部資金，“零債務(wù)”難以確保國家職能的正常發(fā)揮。而財政支出的擴張和未來財政收入的不合理預(yù)期，會使得政府?dāng)U大舉債規(guī)模和舉債范圍，加速債務(wù)膨脹，導(dǎo)致政府債務(wù)危機。
政府債務(wù)的管理有自身規(guī)律，如果管理不善，也會出現(xiàn)債務(wù)危機和執(zhí)政危機，進(jìn)而導(dǎo)致政府破產(chǎn)。目前，更應(yīng)重視政府債務(wù)管理所引起的“蝴蝶效應(yīng)”，諸如冰島破產(chǎn)、美國汽車城底特律破產(chǎn)、塞浦路斯銀行倒閉潮、歐美國家主權(quán)債務(wù)危機等，都是政府債務(wù)管理不當(dāng)?shù)膶嵗?br />
我國實行不擴張的財政支出、財政預(yù)算缺口自身彌補等政策，使得政府債務(wù)水平總的保持在合理范圍之內(nèi)，并沒有出現(xiàn)上述類似的債務(wù)危機和執(zhí)政危機。當(dāng)然，客觀地講，在中央統(tǒng)一部署、地方政府分權(quán)管理的債務(wù)模式下，我國政府債務(wù)管理模式還有待完善。地方政府債務(wù)管理容易出現(xiàn)舞弊，而主權(quán)債務(wù)的管理也因人民幣升值、國際貿(mào)易摩擦等經(jīng)濟(jì)、政治原因而受到影響。所以，必須客觀評價我國政府債務(wù)現(xiàn)狀，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。
二、政府債務(wù)披露與政府債務(wù)管理
（一）政府債務(wù)的內(nèi)涵
政府債務(wù)是指中央政府和各級地方政府在執(zhí)行宏觀調(diào)控過程中，由于缺乏資金而向本部門內(nèi)外所借的款項，即政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則來籌集財政資金的一種信用方式，是顯性負(fù)債。除此以外，政府債務(wù)還包括政府擔(dān)保的內(nèi)外債、銀行等金融機構(gòu)的呆賬壞賬、企業(yè)拖欠養(yǎng)老金等隱性債務(wù)。
然而，傳統(tǒng)顯性債務(wù)、隱性債務(wù)的界限并不很明確，金融企業(yè)或地方政府的舞弊行為都可能人為模糊其界限，從而造成政府管理的重疊或盲區(qū)。從實踐的情況來看，有的政府債務(wù)項目和風(fēng)險能在預(yù)算報告中披露而為外部知曉，而有的則不能為外部知曉，因此基于債務(wù)的披露特征，把政府債務(wù)化為表內(nèi)政府債務(wù)和表外政府債務(wù)，更有利于債務(wù)管理內(nèi)容、風(fēng)險、權(quán)責(zé)的劃分和落實。
就償債主體而言，政府債務(wù)應(yīng)該是由中央政府債務(wù)、地方政府債務(wù)和主權(quán)債務(wù)三大類債務(wù)所構(gòu)成的一個債務(wù)體系，由于各類債務(wù)在主體、性質(zhì)、對象、功能、途徑以及危機應(yīng)對等存在較大差異，必須嚴(yán)格區(qū)分。我國的政治體制不允許地方發(fā)行債券籌資，主權(quán)債務(wù)的發(fā)行權(quán)力在中央政府，加之地方政府債務(wù)的轉(zhuǎn)移性，使得中央政府成為政府債務(wù)的償債主體。由于政府債務(wù)主體和披露內(nèi)容的特殊性，我國的預(yù)算會計體系難以對每一項債務(wù)都做出準(zhǔn)確披露。諸如擔(dān)保債務(wù)、社會養(yǎng)老金拖欠等或有性質(zhì)的債務(wù)由于存在于預(yù)算報表披露之外，便形成表外政府債務(wù)。政府債務(wù)履行的基礎(chǔ)是政府資源（主要是財政收入）和國家信譽兩個方面。因此，只要涉及政府管理職能中的各類資金缺口或是欠款，都會導(dǎo)致政府資源的流出，從而成為政府債務(wù)。不過，這后一種債務(wù)在計算中往往反映為中央財政赤字、地方財政赤字和外債余額三者的總和。由此推導(dǎo)出政府債務(wù)的公式為：
政府債務(wù)=表內(nèi)政府債務(wù)+表外政府債務(wù)（基于政府債務(wù)性質(zhì)和披露特征的劃分）
=中央政府債務(wù)+地方政府債務(wù)+主權(quán)債務(wù)（基于償債主體的劃分）
=中央財政赤字+地方財政赤字+外債余額（基于政府債務(wù)表內(nèi)披露的劃分）
（二）政府債務(wù)披露與管理
提高政府債務(wù)的使用效率，正確識別、評估和應(yīng)對政府債務(wù)風(fēng)險，確保政府債務(wù)在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮積極的作用，是完善政府債務(wù)管理機制的目標(biāo)。為此：首先，以行政事業(yè)單位會計制度披露政府債務(wù)，并結(jié)合企業(yè)會計核算方法，借鑒“權(quán)責(zé)發(fā)生制”核算方法，正確核算政府債務(wù)。其次，堅持財政總預(yù)算和分預(yù)算統(tǒng)一的原則，將中央披露、核算和地方披露、核算統(tǒng)籌起來，加強中央對地方債務(wù)的管理和監(jiān)督。再次，堅持統(tǒng)一性與差異性并存的原則，各類政府債務(wù)在來源、數(shù)額、性質(zhì)和償還方式等方面存在諸多差異，為了實現(xiàn)政府債務(wù)核算和信息披露的完整性和準(zhǔn)確性，必須妥善處理這些差異。
政府債務(wù)管理，是以國家各級政府機構(gòu)為執(zhí)行主體，以相關(guān)法律規(guī)范為指引，以各類政府債務(wù)為對象，在多利益主體的參與下，協(xié)調(diào)完成政府債務(wù)舉債、披露、化解等工作。在管理中，要對政府債務(wù)數(shù)額的增減變動、資金來源、資金形式、資金用途、核算時間等進(jìn)行實時監(jiān)控，詳細(xì)記錄各項財政收支預(yù)算情況，評價債務(wù)使用和償還效率，并據(jù)此考核相關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位和責(zé)任人的業(yè)績，充分發(fā)揮政府債務(wù)資金的最大社會福利功效，同時最大限度地降低政府債務(wù)風(fēng)險，避免政府債務(wù)危機和執(zhí)政危機。
三、我國政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的構(gòu)建與評價
（一）我國政府債務(wù)狀況調(diào)查
我國政府債務(wù)分為表內(nèi)政府債務(wù)和表外政府債務(wù)， 而CSMAR統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要是反映預(yù)算報告中的中央財政赤字、地方財政赤字和外債余額三類政府債務(wù)，只是表內(nèi)政府債務(wù)的近似數(shù)，實際上，還有許多表外政府債務(wù)難以統(tǒng)計，這就增加了我國政府債務(wù)管理難度。政府債務(wù)有關(guān)數(shù)據(jù)如表2、表3和表4所示：
從表2、表3、表4可以看出，1988 ~ 2011年說明我國政府債務(wù)呈明顯上升趨勢，顯示我國政府債務(wù)償還壓力逐步增大，如圖1所示。同時說明，債務(wù)總數(shù)占GDP的比重在下降，基本維持在10%的水平，政府債務(wù)總體增長趨勢和GDP的增長趨勢保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，反映我國政府對債務(wù)的控制是有效的，如圖2、圖3和圖4所示。
（二）政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型的構(gòu)建
政府債務(wù)管理的重點是對債務(wù)風(fēng)險的準(zhǔn)確評估和應(yīng)對，為此應(yīng)構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系即債務(wù)風(fēng)險模型，設(shè)計合理的財務(wù)指標(biāo)體系和非財務(wù)指標(biāo)體系，賦予每個指標(biāo)不同的權(quán)重，綜合衡量政府債務(wù)風(fēng)險，實施債務(wù)管理績效考核。本文構(gòu)建的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系分為中央政府債務(wù)、地方政府債務(wù)和主權(quán)債務(wù)三大模塊，每一模塊分別設(shè)置財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)，其中財務(wù)指標(biāo)又分為構(gòu)成指標(biāo)、償債指標(biāo)和變動指標(biāo)三項，如表5所示：
在表5列示的各項指標(biāo)中：①中央政府債務(wù)財務(wù)指標(biāo)1 ~ 2項用于評估債務(wù)構(gòu)成狀況，3 ~ 8項用于評估債務(wù)償還保障狀況，9 ~ 11項用于評估債務(wù)的可能變動狀況。②地方政府債務(wù)財務(wù)指標(biāo)1 ~ 2項用于評估債務(wù)構(gòu)成狀況，3 ~ 8項用于評估債務(wù)償還保障狀況，9 ~ 10項用于評估債務(wù)的可能變動狀況。③主權(quán)債務(wù)財務(wù)指標(biāo)1 ~ 4項用于評估債務(wù)構(gòu)成狀況，5 ~ 12項用于評估債務(wù)償還保障狀況，13 ~ 15項用于評估債務(wù)的可能變動狀況。
表5中的非財務(wù)指標(biāo)主要包括總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政治狀況、國際環(huán)境狀況以及自然災(zāi)害、社會突發(fā)事件等難以量化卻又對政府債務(wù)產(chǎn)生重要影響的指標(biāo)。
有的研究模型在建立評價體系時，還根據(jù)研究目的對財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)中的每一個具體指標(biāo)項目設(shè)置不同的權(quán)重，以體現(xiàn)各個階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同特征以及對債務(wù)的影響程度、變化趨勢等，本文對此不做權(quán)重設(shè)置，直接評估我國政府最近階段的債務(wù)狀況。
（三）對我國政府債務(wù)風(fēng)險的評價
根據(jù)表5所構(gòu)建的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系框架和國家統(tǒng)計局公布的2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可對2011年我國政府債務(wù)風(fēng)險的總體狀況做出較客觀地評估，結(jié)果如表6所示。
從表6列示的政府債務(wù)風(fēng)險評估結(jié)果看，目前我國的政府債務(wù)許多指標(biāo)值都在正常值或可控范圍值之內(nèi)，因此出現(xiàn)債務(wù)危機的總體概率較小。但結(jié)合中央政府債務(wù)、地方政府債務(wù)和主權(quán)債務(wù)的總體規(guī)模、增長速度、占比指標(biāo)來看，我國政府債務(wù)管理還存在一些突出問題，應(yīng)作為今后政府債務(wù)管理工作的重點：
1. 債務(wù)披露內(nèi)容方面。以上數(shù)據(jù)僅為表內(nèi)政府債務(wù)的近似值，并沒有完全披露我國政府債務(wù)的總體規(guī)模、構(gòu)成狀況、償還風(fēng)險等。我國政府債務(wù)包含的內(nèi)容遠(yuǎn)不止于此，且未披露的內(nèi)容比已披露內(nèi)容更具有管理難度和隱蔽性，存在一定程度的政府債務(wù)風(fēng)險披露缺口。
2. 政府債務(wù)規(guī)模方面。我國政府債務(wù)基數(shù)依然過大，增長較快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了同時期的GDP增長速度，2011年地方政府債務(wù)較2010年增長20.78%，2011年主權(quán)債務(wù)較2010年增長了26.6%，而同期GDP增長速度為9.2%。過快增長的債務(wù)數(shù)額會增加債務(wù)危機發(fā)生的概率，也會使中央和地方各級政府短期內(nèi)面臨著嚴(yán)重的償債壓力，對于經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展來說，還是具有制約作用的。
3. 政府債務(wù)分布和構(gòu)成方面。我國政府債務(wù)分布不均勻，中央政府基本沒有自發(fā)性債務(wù)（主權(quán)債務(wù)獨立分析），每年的財政預(yù)算都為盈余，這說明中央政府可能存在閑置資金，也沒有充分利用債務(wù)杠桿來實現(xiàn)融資需要，降低了利用債務(wù)資本的能力和資金的效率。財政盈余主要來源于稅收收入，這對保障國家宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮的具有重要意義，但也說明我國政府債務(wù)管理中的資金來源方式較單一，擴寬融資渠道是亟待解決的問題。
4. 政府債務(wù)主體方面。我國地方政府債務(wù)和主權(quán)債務(wù)是近些年我國政府債務(wù)的主要部分，也是預(yù)防、評估和應(yīng)對債務(wù)危機的重中之重。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)出現(xiàn)明顯的地區(qū)差異，有的地方債務(wù)規(guī)模膨脹，有的地方難以自主融資，進(jìn)而都會把危機轉(zhuǎn)嫁到中央政府。當(dāng)前歐盟國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的主權(quán)債務(wù)危機，大量金融機構(gòu)破產(chǎn)倒閉，我國在海外的投資和債權(quán)受到影響，進(jìn)而影響了國際社會對我國主權(quán)債務(wù)的評級。加之短期債務(wù)比例較高，短期內(nèi)償還外債的壓力較大，國際貿(mào)易順差優(yōu)勢下滑、外債占外匯儲備的比例偏大，都會無形中增加我國政府債務(wù)危機和執(zhí)政危機。
四、對我國政府債務(wù)管理的措施建議
我國政府債務(wù)目前雖無大的風(fēng)險，但對上述問題仍不可輕視，務(wù)必提高警惕，強化政府債務(wù)管理。
1. 完善我國財政體系，實現(xiàn)預(yù)算約束的彈性化。政府債務(wù)主要是由于財政收支不平衡，為彌補赤字而產(chǎn)生的。要減少和化解已存在的政府債務(wù)，源頭還在于財政收支。只有建立一整套科學(xué)、合理的財政收支核算體系，提高財政預(yù)算的合理性和可控性，逐步減少各種潛在的和現(xiàn)實的政府債務(wù)。同時，逐步實現(xiàn)預(yù)算約束的彈性化管理，減少預(yù)算約束的彈性，制止一些不合理的開支項目，以避免增債務(wù)的增加。同時合理支配財政收入，減輕政府債務(wù)償還的壓力。要整合中央財政收支和地方財政收支體系，明確中央債務(wù)和地方債務(wù)的關(guān)系，以科學(xué)合理的制度來逐步減少地方債務(wù)償還壓力向中央的轉(zhuǎn)移，加強地方政府化解本級政府債務(wù)的自主性和有效性。
2. 加強中央財政對地方政府債務(wù)的管理?，F(xiàn)階段，我國地方有很大的債務(wù)管理自主權(quán)，但各級地方政府不同于一般的營利性企業(yè)，不能用市場規(guī)則去約束地方政府的舉債行為，需要中央政府嚴(yán)格管理地方政府的舉債行為，嚴(yán)格控制債務(wù)膨脹，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。國際經(jīng)驗表明，中央對地方政府債務(wù)進(jìn)行有序管理、控制較嚴(yán)的國家，其地方財政就會健康運行，經(jīng)濟(jì)就會平穩(wěn)增長，反之，整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就較為不平穩(wěn)。除此之外，雖然我國外債這一塊已經(jīng)歸口財政管理，但相關(guān)職能部門間還缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理和相互監(jiān)督，因此應(yīng)在財政歸口的基礎(chǔ)上，設(shè)置專門的管理人員和監(jiān)督人員，強化地方政府債務(wù)管理。
3. 對地方舉債行為進(jìn)行嚴(yán)格管控。加強政府債務(wù)管理，重點是要加強對政府債務(wù)源頭的調(diào)控，即加強對地方政府舉債行為的監(jiān)控?，F(xiàn)階段，歐美等許多國家相繼出現(xiàn)了政府債務(wù)危機，其應(yīng)對債務(wù)危機的措施或多或少為我國政府債務(wù)管理提供了可借鑒的經(jīng)驗。我國現(xiàn)階段的政府債務(wù)主要是改革開放后產(chǎn)生的，對政府債務(wù)的認(rèn)識還比較淺，尚沒有一套成熟的、專業(yè)化的理論對政府債務(wù)加以監(jiān)控和管理，相對有效的方法就是從舉債方式、債務(wù)用途、償債資金等方面加以嚴(yán)格管理，逐步制定專門的法律法規(guī)來加以規(guī)范，嚴(yán)格審批程序，抬高自主債務(wù)行為的門檻，鼓勵多種舉債方式并存，保證債務(wù)資金來源的合理性和合法性，降低舉債成本和債務(wù)風(fēng)險。
4. 對政府債務(wù)管理實施必要的國家審計。政府債務(wù)運作和管理主體均是國家各級政府相關(guān)部門，這種權(quán)責(zé)同構(gòu)化狀況容易產(chǎn)生舞弊和腐敗。因此，必須對政府債務(wù)管理工作進(jìn)行審計監(jiān)督，以確保政府債務(wù)工作的獨立性、有效性和真實性。要以國家審計機關(guān)為審計主體，組成專門的審計機構(gòu)，審計政府債務(wù)管理工作，為具體管理部門和人員工作的考核提供依據(jù)。通過審計，實時監(jiān)督政府債務(wù)的增減變動、預(yù)算執(zhí)行情況，稽核資金流向、流量，為預(yù)算制定的審核提供決策依據(jù)。
5. 提高地方政府債務(wù)信息披露的科學(xué)性和透明度。政府債務(wù)的管理不僅僅是政府的事，也是社會公眾的事。鑒于政府債務(wù)的特殊性，政府債務(wù)管理的直接執(zhí)行者只能是政府部門，但社會公眾能對政府債務(wù)管理工作進(jìn)行監(jiān)督。在社會公眾、相關(guān)專業(yè)機構(gòu)、主管部門的監(jiān)督下，無疑給政府債務(wù)的管理產(chǎn)生了內(nèi)在的壓力和動力。為了促使政府債務(wù)管理的有效性，發(fā)揮公民的監(jiān)督職能，就必須提高政府債務(wù)信息披露的科學(xué)性和透明度，各項預(yù)算制度、報告、報表及相關(guān)政府債務(wù)信息，都應(yīng)該向社會公開，接受社會監(jiān)督和質(zhì)問，才能體現(xiàn)債務(wù)信息的真實性和完整性，從而提高政府債務(wù)管理的效率。
6. 建立政府債務(wù)管理獎懲機制。政府債務(wù)管理是一項長期性的、全局性、系統(tǒng)性工作。在中央政府的統(tǒng)一部署下，應(yīng)制定健全的政府人員債務(wù)管理制度，對具體人員職權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理的分配，明確權(quán)責(zé)、細(xì)化分工、完善獎懲機制，實施政府債務(wù)管理問責(zé)與糾錯機制，從制度上約束地方官員過度舉債和不合理舉債等行為，從源頭上控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高政府債務(wù)資金的使用效率，確保國家機器的正常運轉(zhuǎn)和宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)。
【注】本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目“擔(dān)保負(fù)債、金融支持與公司價值的相關(guān)性——基于中小企業(yè)融資困境的視角”（項目編號：JBK1307167）和國家自然科學(xué)基金資助項目“表外負(fù)債、信息披露與公司價值——基于公司治理視角”（項目編號：71162004）的研究成果。
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【作 者】
劉李福 陳 紅 （教授） 姚榮輝（教授）
【作者單位】
（西南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 成都 611130 云南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 昆明 650221）
