國土資源部門資金流量大、涉及面廣、政策性強、社會關(guān)注高，內(nèi)部審計工作在國土資源管理中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，南通市國土資源局（以下簡稱南通局）以“監(jiān)督與服務(wù)并重、創(chuàng)新與突破并舉”為指導思想，立足國土資源部門工作實際，積極探索內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展的新思路，取得了顯著成效，多次受到省、市審計部門和省國土資源廳的表彰。
一、著眼“三項探索”，實現(xiàn)內(nèi)部審計高點定位
（一）探索內(nèi)審制度建設(shè)，規(guī)范內(nèi)審工作秩序。根據(jù)新時期內(nèi)部審計工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展需要，南通局相繼出臺了《南通市國土資源局內(nèi)部審計工作辦法》、《南通市國土資源局直屬單位主要領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計操作規(guī)程》和《南通市國土資源局后續(xù)審計管理辦法》、《南通市國土資源局會計工作內(nèi)部控制規(guī)范》等多項內(nèi)部審計、內(nèi)部控制管理制度。這些制度對內(nèi)部審計工作標準和行為規(guī)范，對內(nèi)部審計機構(gòu)和人員、內(nèi)審范圍、工作職責與權(quán)限等作了明確規(guī)定，使得內(nèi)部審計工作開展有章可循、有據(jù)可依、有標可對、有責可考，對進一步規(guī)范南通局內(nèi)部審計管理行為，防范內(nèi)部審計風險，提高內(nèi)部審計質(zhì)量，落實內(nèi)審成果運用，起到了積極的指導和推動作用。江蘇省審計廳、國土廳網(wǎng)站先后對幾項制度分別作了推介。江蘇省國土廳在南通局原主要領(lǐng)導經(jīng)濟責任審計報告中這樣評價：“從審計情況來，該局制定的《南通市國土資源局直屬單位主要領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計操作規(guī)程》、《南通市國土資源局會計工作內(nèi)部控制規(guī)范》等制度在實踐中得到了很好的執(zhí)行，成效明顯?！?br />
（二）探索內(nèi)審方式方法，提升內(nèi)審工作效能。南通局在實踐中探索和創(chuàng)新內(nèi)審方式方法，努力提高內(nèi)審計工作的質(zhì)量與效果。以內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計為例，做到審計方案編制重點充分運用風險評估結(jié)果，以便確定審計檢查的重點和工作量。綜合運用多種審計方法，包括會議了解、問卷調(diào)查、查閱文件資料和財務(wù)檔案、資產(chǎn)盤點、分析性復核等多種形式。加強與紀檢監(jiān)察部門溝通，全面了解被審計同志廉潔自律情況。創(chuàng)新建立了績效評價指標體系。建立了包括財務(wù)狀況、經(jīng)濟效益、社會效益、發(fā)展?jié)摿Α⒘疂崰顩r、國土業(yè)務(wù)等6個大項31個分指標的績效評價體系。在對開發(fā)區(qū)分局經(jīng)濟責任審計中，創(chuàng)設(shè)使用用地指標數(shù)、工業(yè)平均投資強度、抵押登記為企業(yè)融資、合同出讓金和粘土資源采礦權(quán)價款征收情況等多項國土業(yè)務(wù)經(jīng)濟指標，多角度、全方位對被審計人經(jīng)濟責任和履責情況進行綜合評價。近年來，南通局有兩項內(nèi)審項目獲得全市優(yōu)秀內(nèi)審項目一等獎。
（三）探索內(nèi)審理論研究，指導內(nèi)審工作實踐。南通局十分重視內(nèi)部審計的理論研究與探討。課題論文《征地資金管理中的風險導向?qū)徲嬏接憽窂恼鞯刭Y金風險導向?qū)徲嫷母拍睢L險的識別與評估到風險評估結(jié)果在控制測試和實質(zhì)性測試中的作用，給合工作實際，進行了理論探討，對加強征地資金管理和防范資金管理風險有較強的指導意義，獲“2010年江蘇省風險導向?qū)徲媽崉?wù)探索理論研討論文”二等獎；《淺談國土部門經(jīng)濟責任審計增值功能的發(fā)揮》分析經(jīng)濟責任審計的特點，探討審計內(nèi)容界定的方法，提出對被審計對象進行客觀、精確和歷史評價的觀點，提出多項審計結(jié)果運用的對策建議，獲“2011年全省經(jīng)濟責任審計理論與實務(wù)理論研討論文”三等獎?！度绾卧谵D(zhuǎn)型中發(fā)揮內(nèi)部審計“免疫”功能》、《如何在經(jīng)濟責任審計中發(fā)揮內(nèi)部審計增值功能》等多篇內(nèi)部審計專業(yè)論文發(fā)表在《中國審計》、《財會研究》和《中國土地》等全國中文核心期刊上，為提高南通局內(nèi)部審計監(jiān)督和實際操作水平，提供了有力的理論支撐和實踐指導。理論研究已逐漸成為南通局內(nèi)部審計工作的一大亮點。
二、著力“三大作用”，拓展內(nèi)部審計增值功能
（一）發(fā)揮內(nèi)審制約作用，保障財務(wù)運行安全。借助內(nèi)部審計，對國土資源財務(wù)管理特別是市直國土系統(tǒng)會計集中核算工作中可能產(chǎn)生危害的苗頭性、傾向性問題做出判斷，發(fā)出預警信息，督促各相關(guān)單位及時采取措施。一是實施日常管理審計。以銀行存款核查為例，每月由內(nèi)部審計人員對各核算單位當月數(shù)億或數(shù)十億銀行存款進行驗核，將驗核結(jié)果匯總上報，便于領(lǐng)導及時掌握資金動態(tài)，科學調(diào)度資金，保證各核算單位的資金安全，防止挪用、擅自調(diào)撥等舞弊行為的發(fā)生。二是推進經(jīng)濟責任審計。近年來，南通局全面推進內(nèi)管干部經(jīng)濟責任審計工作，對各相關(guān)單位制度的健全性和有效性、財務(wù)管理和會計核算、工作績效、廉潔自律等事項進行全面檢查，嘗試使用征地報批數(shù)、用地計劃數(shù)、土地出讓收入、落地工業(yè)投資額、合同出讓金和粘土資源采礦權(quán)價款征收情況、耕地占補平衡項目、省以上土地整治項目和城鄉(xiāng)增減掛鉤項目等30多項國土專業(yè)經(jīng)濟指標，更寬、更廣、更全面、更準確地對被審計人的經(jīng)濟責任和履職情況進行評價，為局黨組評價、任用干部提供了客觀依據(jù)。三是落實內(nèi)部審計整改。2011～2013年，通過內(nèi)審，共發(fā)現(xiàn)6家局屬單位財務(wù)管理與會計核算等方面30多條存在問題，提出20多條審計建議，被審計單位積極落實整改，共涉及經(jīng)費收支調(diào)賬120多萬元，清理往來款272 萬元，催繳出讓金1111.75萬元及相應滯納金入賬等。根據(jù)內(nèi)審整改意見，被審計單位還相繼制定了固定資產(chǎn)、出讓金催繳、財管管理、開發(fā)項目管理和收費管理等10多項制度。審計過程中，南通局還同步采用了“邊審邊改”的做法，有效地發(fā)揮了內(nèi)部審計的防弊糾錯作用。
（二）發(fā)揮內(nèi)審鑒證作用，提高資金使用績效。南通局內(nèi)審部門創(chuàng)新運用“三環(huán)節(jié)兩結(jié)合”的方法，科學評價各會計集中核算單位資金使用績效情況。一是把好績效評審事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)評價。在部門預算編制階段，通過事前評價，提出項目篩選建議，避免不必要的財政資金浪費。在部門預算實施階段，通過項目實施與預算執(zhí)行序時進度的比較分析，進行事中評價，從中找出差距和問題，及時采取措施加以糾正，使部門預算執(zhí)行更加規(guī)范、更符實際、更具效率。事后評價主要側(cè)重于預算執(zhí)行結(jié)果的事后分析，對支出中發(fā)現(xiàn)的損失浪費現(xiàn)象予以揭露，對于不合理的支出提出建議或處理意見。二是實現(xiàn)綜合評價與專項評價兩個結(jié)合。綜合評價是對核算單位各類資金使用績效實施總體評價，包括單位年度內(nèi)財政預算資金和暫未納入部門預算管理的各類資金。專項評價主要反映專項資金使用績效情況，側(cè)重于對項目資金進度、使用和財務(wù)管理狀況的監(jiān)督考核。內(nèi)審部門在對專項資金使用情況進行績效評價時，除使用財政部門制定的統(tǒng)一評價指標外，還創(chuàng)設(shè)使用了多項具有國土資源部門特色的評價指標。
（三）發(fā)揮內(nèi)審服務(wù)作用，增強單位理財能力。一是為領(lǐng)導決策當好參謀。內(nèi)部審計同時也是一個信息流動和反饋的過程。由于種種原因，部分會計集中核算單位工作一定程度上還存在夸大成績、掩飾缺點的情況，南通局內(nèi)審部門從內(nèi)部審計過程掌握的信息中揭示財務(wù)管理存在的問題、收支現(xiàn)狀與資金使用效益，為核算單位管理提供意見和建議，為核算單位領(lǐng)導正確決策提供可靠的信息和依據(jù)。二是為單位管理提供咨詢。內(nèi)部審計工作具有一定的綜合性，對各核算單位的內(nèi)部管理、工作程序等有較為全面的了解，有利于發(fā)揮內(nèi)審工作對單位管理的咨詢作用。多年來，南通局內(nèi)審部門積極參與各集中核算單位的經(jīng)濟活動，主動為核算單位財務(wù)管理和事業(yè)發(fā)展提供相關(guān)咨詢，豐富了內(nèi)部審計的內(nèi)容，拓展了內(nèi)部審計的功能，提升了內(nèi)部審計的水平。
三、著重“三個參與”，促進內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型發(fā)展
（一）參與征地資金預審，內(nèi)審前移審核關(guān)口。南通局內(nèi)審部門前移內(nèi)部審計功能，根據(jù)征地資金管理與流程特點，把內(nèi)部審計監(jiān)管功能發(fā)揮貫穿于征地具體業(yè)務(wù)之中，建立了征地概算報前預審和征地補償資金到位核對制度，由局內(nèi)審部門會同耕保處按照規(guī)定共同把關(guān)。認真核實征地面積及分類、被征地人口信息、補償標準的計算等，仔細核對報批信息與實際執(zhí)行的一致性，追蹤確認征地補償資金的到賬及支付情況。保證了征地資金的專款專用，保障了被征地農(nóng)民的合法利益。
（二）參與儲備資金監(jiān)管，內(nèi)審把控資金運行。儲備貸款是土地儲備資金最主要的來源。南通局內(nèi)審部門與土地儲備機構(gòu)一起，分析探索儲備貸款的風險點所在，從源頭入手，不斷完善機制，預防貸款風險，確保了市區(qū)100多億儲備貸款資金的規(guī)范運行。一是堅持封閉管理。就是土地儲備機構(gòu)以確定的土地收儲項目為抵押，在確保土地權(quán)屬無爭議后，向商業(yè)銀行申請貸款，督促貸款資金“一對一”地用于解決該項目收購、儲備、整理、出讓等前期工作時產(chǎn)生的資金需求，確保項目貸款的封閉運行。同時，內(nèi)部審計部門對每一筆貨款的借貸、使用、歸還進行單項審計。二是落實分賬核算。將土地儲備貸款區(qū)別于土地儲備機構(gòu)的固有財產(chǎn)及其管理的其他財產(chǎn)，作為獨立的會計主體進行確認、計量和披露。日常經(jīng)費支出納入土地儲備機構(gòu)年度部門預算，不得擠占儲備項目經(jīng)費，儲備收益也不得轉(zhuǎn)移至土地儲備機構(gòu)。三是嚴格內(nèi)部控制。建立健全了包括儲備貸款使用決策程序、業(yè)務(wù)流程規(guī)范、貸款支出控制、貸款項目預決算管理、貸款使用績效考評的系列內(nèi)控制度。如下發(fā)的《南通市區(qū)土地儲備資金管理相關(guān)單位（部門）責職分工》明確了南通局財審處與儲備中心、會計中心的工作職責和資金撥付的流程、審核環(huán)節(jié)等內(nèi)容，為市區(qū)土地儲備資金的規(guī)范管理與安全高效運行提供了制度保障。
（三）參與整治資金審查，內(nèi)審跟蹤項目實施。南通局內(nèi)審部門以土地整治項目日常督查和竣工財務(wù)驗收為切入口，規(guī)范土地整治項目和資金的管理。一是審查項目立項的科學性。主要檢查立項決策程序是否合規(guī)，項目建設(shè)規(guī)模與項目環(huán)境是否匹配；立項決策是否按照可行性研究和項目評估的科學結(jié)論進行決策，是否存在不切實際情況、不尊重科學結(jié)論隨意決策或擅自改變項目規(guī)模的情況。二是審查項目實施的規(guī)范性。主要檢查整治工程項目是否建立健全內(nèi)控管理制度，實際執(zhí)行是否到位。檢查制度本身是否存在缺失缺陷，關(guān)鍵控制點的記錄是否真實完整，工程招投標、工程監(jiān)理以及項目驗收制度是否有效執(zhí)行。檢查項目發(fā)包、設(shè)備物資采購是否政府采購、招投標制度是否得到有效執(zhí)行。有無隨意改變建設(shè)內(nèi)容、擴大規(guī)模、提高標準、監(jiān)理人員履行職責不到位而導致的損失浪費問題。三是審查完工項目的效益性。主要檢查完工項目是否及時進行驗收，是否辦理決算手續(xù)，有無因工程質(zhì)量不符合要求而造成資金損失浪費和重大責任事故的問題，已完工項目后期養(yǎng)護管理制度是否健全，有無因管理不善導致水利設(shè)施閑置、路橋工程毀損和使用功能不到位的問題。（作者單位：南通市國土資源局）
