摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，焚燒發(fā)電作為一種城市生活垃圾新興的處理方式，逐漸被人們所認(rèn)識。采用焚燒發(fā)電不僅可以有效地解決城市生活垃圾帶來的環(huán)境問題，并且能夠帶來豐厚的經(jīng)濟利益，因此該技術(shù)的應(yīng)用有著一定的積極意義。本文通過分析目前被廣泛采用的垃圾焚燒發(fā)電BOT模式中存在的風(fēng)險，對政府和項目公司所要承擔(dān)的風(fēng)險分別進行重點研究，并針對這些風(fēng)險提出合理有效的應(yīng)對策略。
關(guān)鍵詞：BOT 垃圾焚燒發(fā)電 風(fēng)險
垃圾焚燒發(fā)電是一種以城市生活垃圾作為燃燒介質(zhì)，并且使用特殊的垃圾焚燒設(shè)備，利用垃圾焚燒產(chǎn)生的熱量進行發(fā)電的一種處理方式。隨著國家對環(huán)境保護問題越來越重視，要求生活垃圾處理向更技術(shù)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從而實現(xiàn)我國城市生活垃圾全面無害化處理，這使得垃圾焚燒發(fā)電漸漸被許多城市作為處理生活垃圾的一種首選方式。近年來，各地建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的融資模式也隨著經(jīng)濟發(fā)展有了改變，從政府出資運營到逐漸的引入市場機制，吸收社會的資本，采用了更為高效的BOT項目的運作方式。這種改變對政府和項目運作公司都是利益與風(fēng)險并存，垃圾焚燒發(fā)電的特殊性導(dǎo)致了BOT項目的風(fēng)險性大大增加，這就要求政府和項目公司在采用BOT項目模式時必須對項目風(fēng)險進行全面的剖析，采用相應(yīng)的對策，使風(fēng)險導(dǎo)致的損失降低到最小。
一、垃圾焚燒發(fā)電的風(fēng)險
在城市生活垃圾的處理中，由于焚燒垃圾發(fā)電項目自身具有投資高、技術(shù)復(fù)雜、資金回收慢、風(fēng)險高的特點，并且在我國城市生活垃圾處理方式中，自身在技術(shù)研究與應(yīng)用中起步比較晚，加上政府財力不足等原因，使得借助和引進國外技術(shù)，吸收民間資本，采用BOT模式成為發(fā)展城市垃圾焚燒發(fā)電項目的一種較為流行的方式。但是，目前在各大城市中建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項目都存在著許多問題，也有著許多失敗的、影響十分不好的項目例子。因此，如何合理分擔(dān)和防范垃圾焚燒發(fā)電BOT項目中的風(fēng)險，是政府和項目公司急需研究應(yīng)對的問題。在BOT項目眾多的風(fēng)險中，一般認(rèn)為決策風(fēng)險、政策法規(guī)風(fēng)險、垃圾供應(yīng)風(fēng)險、費用支付風(fēng)險等應(yīng)由政府承擔(dān)，而技術(shù)風(fēng)險、工程變更風(fēng)險、運營與維護風(fēng)險等應(yīng)由項目公司承擔(dān)。本文分別對雙方所要應(yīng)對的風(fēng)險進行分析，提出相應(yīng)的防范應(yīng)對策略。
二、垃圾焚燒發(fā)電BOT項目風(fēng)險分析
（一）政府承擔(dān)的風(fēng)險分析以及對策研究
1、政府決策風(fēng)險。在政府承擔(dān)的風(fēng)險分析中，決策風(fēng)險是其中重要的一項。由于政府的決策不當(dāng)，導(dǎo)致了很多垃圾焚燒發(fā)電BOT項目不能取得預(yù)期的效果。由于焚燒發(fā)電是一種新的垃圾處理方式，但是在我國大部分地區(qū)居民并不了解，加上政府的宣傳教育不夠、信息的不對稱，使得大部分居民認(rèn)為在焚燒垃圾的過程中就會產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染，因此對這項工程技術(shù)的建設(shè)持反對的態(tài)度。政府在建設(shè)焚燒發(fā)電廠時，前期的論證不夠細致、選址不當(dāng)、環(huán)評未能取得周邊居民的肯定等等，都會影響到后續(xù)項目的運營。因此在制定決策時，就需要政府吸收國內(nèi)外成功項目的經(jīng)驗，對項目建設(shè)的選址、技術(shù)要求、環(huán)保指標(biāo)、收益指標(biāo)進行嚴(yán)格的論證，特別是要減少周邊居民的疑慮，環(huán)評工作要細致認(rèn)真，實事求是。另外政府在工作中需要提高行政效率和工作透明度，以社會公眾的公共利益出發(fā)，減少群體性事件的發(fā)生。
2、政策法規(guī)風(fēng)險。由于現(xiàn)階段我國法律法規(guī)不完善，政府在出臺政策時隨意性大，難以保證延續(xù)性，如果政策或法規(guī)后續(xù)發(fā)生變更，這就會影響政府方與項目方簽訂的協(xié)議，使得項目公司的收益受到了影響，這當(dāng)中可能造成項目建設(shè)工期延誤、項目公司運營的成本增加，這都可能需要政府對項目公司的損失做出賠償。因此，為防范此風(fēng)險，減少政府的損失，政府在制定特許經(jīng)營協(xié)議時，要充分考慮特許經(jīng)營期間政策或法規(guī)變更的可能性，在協(xié)議中規(guī)定中留有余地和變更的空間，盡可能減少對項目公司的影響。政府還應(yīng)有針對性地建立相應(yīng)的監(jiān)督機制和保障機制，確保不會由于政策或法規(guī)的變更影響到項目的正常運營。
3、垃圾供應(yīng)風(fēng)險：主要是由政府方提供的生活垃圾數(shù)量和質(zhì)量與協(xié)議數(shù)值不一致，達不到協(xié)議要求，使得項目公司的成本增加，收益減少。在研究我國城市生活垃圾中可以發(fā)現(xiàn)，由于我國大部分地區(qū)還未能實現(xiàn)垃圾分類處理，使得城市生活垃圾存在含水率比較高，熱值低，處理飛灰大的特點。政府如果不能很好的把握這些特點，很容易造成提供的垃圾數(shù)量達標(biāo)而質(zhì)量不達標(biāo)的情況，因此政府需要根據(jù)生活垃圾的特點進行有針對性的對策處理，降低這種風(fēng)險的存在。具體的措施是：政府方在運作垃圾焚燒發(fā)電項目之前，需要對城市生活所提供的垃圾數(shù)量以及熱值進行科學(xué)的分析評估，確定供應(yīng)垃圾的數(shù)量以及質(zhì)量方面的基準(zhǔn)值，并在特許經(jīng)營協(xié)議中明確規(guī)定。此外，政府部門還需要開展垃圾分類工作，這樣可以為焚燒發(fā)電項目提供穩(wěn)定高質(zhì)量的垃圾，并減少環(huán)境污染。
4、費用支付風(fēng)險。由于目前大部分城市生活垃圾處理都由政府補貼部分費用，項目公司主要收入由政府補貼和垃圾焚燒發(fā)電賣電的收入構(gòu)成。因此，在防范費用支付風(fēng)險時，就要求政府在支付補貼費用時，需要制定出合理的補貼標(biāo)準(zhǔn)，并對項目公司處理的垃圾量進行有效的統(tǒng)計，防止項目公司虛報處理量騙取補貼的行為。
（二）項目公司承擔(dān)的風(fēng)險分析以及對策
1、技術(shù)風(fēng)險。由于在我國大部分地區(qū)對城市生活垃圾并沒有進行具體的分類，這就使得城市生活垃圾具有高灰分、高水分、熱值比較低的特點，而項目公司一般都有引進的國外先進技術(shù)和設(shè)備，如果不經(jīng)過改造，在應(yīng)用中過程中這些設(shè)備并不能很好地適應(yīng)我國城市生活垃圾的特點，導(dǎo)致了項目公司運營成本增加。因此，項目公司引進國外先進技術(shù)和設(shè)備之前，需要對當(dāng)?shù)氐纳罾M行數(shù)據(jù)分析，根據(jù)具體的生活垃圾特點制定相適應(yīng)的技術(shù)參數(shù)，從而引進最符合當(dāng)?shù)靥攸c的技術(shù)和設(shè)備，減少由于設(shè)備不符而導(dǎo)致的損失。
2、工程變更風(fēng)險。工程變更是建設(shè)項目實施過程中的基本特征。項目公司在建設(shè)項目的執(zhí)行過程中，存在大量的工程變更，既有傳統(tǒng)的以工程變更指令形式產(chǎn)生的工程變更，也包括由政府更改設(shè)計或要求以及不可抗力等因素被動形成的工程變更。工程變更對項目公司有著巨大的影響，通常導(dǎo)致建設(shè)項目工期延誤、投資增加、時間成本增加以及勞動力和機械效益損失等。這就要求項目公司在建設(shè)過程中，加強合同和協(xié)議的管控，對工程變更簽署相應(yīng)的條款規(guī)定，一旦發(fā)生工程變更，要嚴(yán)格執(zhí)行合同規(guī)定，區(qū)分責(zé)任，必要時可通過法律等手段追討工程變更所造成的損失。
3、運營與維護風(fēng)險。項目公司在運營中主要面臨污染物排放不達標(biāo)，運行過程中發(fā)生安全事故，設(shè)備維護時間過長或維護不當(dāng)導(dǎo)致設(shè)備故障等問題，這些都會對項目公司的成本和收益造成影響。應(yīng)對運營與維護期間存在的風(fēng)險，項目公司一是應(yīng)該按照更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)運營項目，加強排放物的監(jiān)測；二是加強運營管理，杜絕安全事故的發(fā)生；三是對整個設(shè)備運行加強監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時處理解決。
三、總結(jié)
本文通過分析我國城市垃圾焚燒發(fā)電BOT項目存在的風(fēng)險，對當(dāng)中應(yīng)由政府承擔(dān)的風(fēng)險和應(yīng)由項目公司承擔(dān)的風(fēng)險分別進行研究，分析目前雙方存在的主要問題，提出了應(yīng)對策略，從技術(shù)上盡可能的規(guī)避或減少風(fēng)險帶來的損失。但垃圾焚燒發(fā)電BOT項目在我國仍然處于起步階段，與國外成熟的建設(shè)運營項目相比還有很多的不足。我們在引進國外先進技術(shù)和設(shè)備的同時，更要結(jié)合自身特點，進行大膽的改革嘗試。政府和項目公司在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議前要慎重地分析所要面臨的所有風(fēng)險，而不僅僅局限于本文所提到的風(fēng)險，才能最大限度地保證垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的順利實施。
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作者：黃文通
