摘要：內(nèi)部控制的評價是審計工開展的重要基礎(chǔ)，它是對組織經(jīng)營管理以及將財務(wù)會計等活動的總控制，審計是這些控制活動的一個方面，也是對內(nèi)部控制活動執(zhí)行狀況的再監(jiān)督。國家治理的核心主題就是要打造一個為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)的政府。國家是在接受人民委托的基礎(chǔ)上得以組建，并以法律的形式把受托的權(quán)責(zé)分解到具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，通過權(quán)力的配置及運(yùn)行，管理國家事務(wù)，提供公共服務(wù)，維護(hù)國家主權(quán)，確保社會安全穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文從政府審計的角度，先分析了政府審計的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上闡述了增加政府內(nèi)部控制的手段和途徑。
關(guān)鍵詞：政府內(nèi)部控制 政府審計 審計監(jiān)督
一、引言
當(dāng)前的中國出于經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時期，時刻在加速政治體制以及經(jīng)濟(jì)體制的改革，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記發(fā)表的一系列重要講話中，改革、中國夢、改進(jìn)作風(fēng)、反腐倡廉、群眾路線、中國特色社會主義、和平發(fā)展、學(xué)習(xí)型政黨、科學(xué)發(fā)展、依法治國等成為了熱點，“改革”、“中國夢”、“改進(jìn)作風(fēng)”更是居于強(qiáng)調(diào)問題當(dāng)中的前三甲。提高政府的治理水平，加強(qiáng)政府的內(nèi)部控制研究已經(jīng)如箭在弦，政府審計作為重要的治理工具，在積極參與政府的內(nèi)部控制的建設(shè)的同時，也提供了技術(shù)支持，促進(jìn)政府內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程。
政府當(dāng)中由于政治代理人（如政府官員及政治家）經(jīng)常存在追求自己的目標(biāo)而損害國家級人民利益的趨向，產(chǎn)生了委托——代理問題的泛濫的危險。本文從政府審計的角度，研究加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制，以期減少政府的代理成本，增加社會的福利。
二、政府內(nèi)部控制的內(nèi)涵
控制過程涉及了控制的作用者以及被作用者，作用者通過對被作用者實施的能動作用，使得被作用者按其作用的進(jìn)行動作，從而達(dá)到兩者同處的一個系統(tǒng)的預(yù)定目的。內(nèi)部控制具有目的性，為達(dá)到某一具體的目標(biāo)而實施行動，它作為一個行動進(jìn)行的過程，在組織活動的過程中發(fā)揮作用。政府內(nèi)部控制指的是政府中管理、行政、會計和財務(wù)等部分組成的系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、程序以及措施，由風(fēng)險評估、內(nèi)部控制環(huán)境、信息及溝通、控制活動以及監(jiān)督等五個要素組成。政府內(nèi)部控制是政府為其職能的履行、實現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行自我規(guī)范以及約束的過程，同時也是政府應(yīng)對其可能要面對的各種風(fēng)險的過程。對于政府而言，其職能不是一成不變，在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治等因素的發(fā)展變化當(dāng)中不斷更新，因而政府內(nèi)部控制的方式方法以及目標(biāo)的設(shè)定也在不斷的進(jìn)行調(diào)整和變化。
三、政府審計現(xiàn)狀分析
（一）審計觀念相對落后，審計執(zhí)行的范圍相對狹窄
我國的政府審計歸類于行政型審計，其改革依托于政府改革的推進(jìn)。即使我國已確立了法制型、服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，可僅僅依靠政府內(nèi)部改革以及推動力來執(zhí)行的審計目標(biāo)，已落后于初衷，其進(jìn)展也相當(dāng)緩慢。各級政府在財政資金的管理以及預(yù)算管理中歷史遺留的觀念尚未得到根本性改變，決策執(zhí)行中往往不重視審計的評價以及鑒證功能，政府審計也沒有在職能以及定位等方面進(jìn)行改變的前衛(wèi)意識。
時下政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)有了明確的趨勢，大眾對政府所履行的責(zé)任的期望也極大的增加，眾多的政府部門也已經(jīng)在積極嘗試有效履行職責(zé)的的改革舉措。由于政府責(zé)任審計沒有能夠為新型政府職能的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生更加全面的能量支持，故而審計范圍往往限制在了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，沒有了更新的變化和嘗試。經(jīng)濟(jì)安全審計和環(huán)境審計并沒能夠在各級政府當(dāng)中有效落實?？赡苡行┮呀?jīng)開展了環(huán)境審計，也很多由于資金缺乏以及協(xié)作不力，而未能達(dá)到預(yù)期的目的。
（二）審計體制尚不健全、審計鑒證標(biāo)準(zhǔn)不夠完善
從委托——代理關(guān)系和中央地方分權(quán)體制看來，國家審計由中央和地方兩級政府同時管理，很大程度上降低了政府責(zé)任審計所擁有的獨立性。另外，因為政府正在大力推行的扁平化管理格局以及“大部制”改革，政府審計的體制調(diào)整也要進(jìn)一步加速。由于行政條塊式管理在很多情況下成為了審計發(fā)展的路障，也需要盡快對這種情況進(jìn)行改變和扭轉(zhuǎn)。于此同時，基層審計諸如縣級、市級，對于審計責(zé)任結(jié)果認(rèn)定，很難達(dá)到系統(tǒng)化、可核算化、規(guī)范化的要求，審計結(jié)果的透明性、公平性以及公正性也較差。
審計理論體系的不完善方面加上審計實踐限制等的多重因素，我國政府責(zé)任審計的鑒證標(biāo)準(zhǔn)的建也產(chǎn)生了很多的爭議，產(chǎn)生了審計執(zhí)行上的困惑。審計署對此也開展了大量的工作，希望能夠促進(jìn)審計效果的實現(xiàn)和效率的提升。但是目前所開展的研究，還沒有理順政府責(zé)任以及鑒證標(biāo)準(zhǔn)體系化的建設(shè)，眾多研究的設(shè)計都希望通過完善指標(biāo)體系，實現(xiàn)一勞永逸的結(jié)果，也就忽略了政府審計的目的性、量化和非量化責(zé)任的相結(jié)合。
（三）我國政府內(nèi)部控制的制度供給不足
隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革在我過的不斷深入，我們不斷加強(qiáng)了對內(nèi)部控制框架的建立。自上世紀(jì)末以來，黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和各類營利或非營利組織，變得更加重視內(nèi)部控制的建設(shè)。都越來越重視內(nèi)部控制。
但是目前我國的立法方面對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠，大多重點放在會計控制。以目前針對政府內(nèi)部控制的法律條文看來，大多落腳點還只是內(nèi)部會計控制，同現(xiàn)代政府管理的需求以及內(nèi)部控制的發(fā)展?fàn)顩r還存在較大差距。在實踐中，會計控制及管理控制不可分割，緊密聯(lián)系。前者主要是集中在組織的資金、實物資產(chǎn)和其他會計核算對象增減，盡管其是內(nèi)部控制的主要方面，但并不是唯一對象。國際上，內(nèi)部控制發(fā)展早已進(jìn)入了風(fēng)險管理階段，要求在立法中，前瞻性地對內(nèi)部控制進(jìn)行設(shè)計和實施。
（四）我國政府內(nèi)部控制相對薄弱
首先是政府內(nèi)部控制環(huán)境的薄弱。長期來，我國政府的行政部門內(nèi)控意識不強(qiáng)，部門或者系統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)人更是對內(nèi)部控制不夠重視，并不了解內(nèi)部控制的重要性，更談不上積極主動地建立內(nèi)部控制制度，甚至不帶頭遵守相關(guān)內(nèi)控制度，將個人權(quán)利置于內(nèi)部控制制度之上，“人治”代替了“法制”。由于部分政府工作人員對于內(nèi)控意識的缺乏，甚至認(rèn)為內(nèi)控制度過于繁瑣，降低了辦事效率，排斥內(nèi)部控制，也便不支持內(nèi)部控制制度的建設(shè)以及執(zhí)行。
作者：孫明源
