劉素梅 張瑞霞 張玉鑫
十八大以來，特別是開展黨的群眾路線教育實踐活動以來，從中央各部門到地方各級人民政府，都將作風建設擺在了突出的位置上，按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，以貫徹落實中央八項規(guī)定為切入點，堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，進一步保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，切實改善了黨在人民群眾中的形象。
根據人民網在2011年兩會前所作關于“反腐倡廉”的民意調查顯示，在參與調查的9276人次中，“三公消費”以74%的得票率位居百姓關心腐敗現(xiàn)象最突出問題之首?？梢哉f，如何回應社會關切與民眾期待，早日拿出切實可行的解決“三公”支出浪費的措施辦法，已成為各級人民政府必須面對的問題。
一、“三公經費”的支出口徑
“三公經費”，是指本部門（包括部門本級和所屬行政單位、事業(yè)單位和其他單位）通過公共預算財政撥款資金安排的因公出國（境）費、公務用車購置及運行費和公務接待費。其中，因公出國（境）費指單位工作人員因公出國（境）的住宿費、旅費、伙食補助費、雜費、培訓費等支出；公務用車購置及運行費指單位公務用車購置費及租用費、燃料費、維修費、過路過橋費、保險費、安全獎勵費等支出；公務接待費指單位按規(guī)定開支的各類公務接待（含外賓接待）支出。
當前，由于“三公經費”支出口徑不一致，導致社會上普遍存在三種對于“三公經費”的認識誤區(qū)。第一種是將“三公經費”支出的主體誤認為是領導干部個人，簡單地認為“三公經費”支出就是利用公款來滿足領導干部個人在車輛、接待、出國這三方面消費需求的支出，這樣的理解是不準確的。當前，少數(shù)地區(qū)、部門的確存在著公車私用、超規(guī)格接待、公務出國考察變身個人旅游觀光這些揩油現(xiàn)象，但這些現(xiàn)象也只能說明“三公經費”支出仍存在著管理上的漏洞，其支出的主體并未發(fā)生改變，仍是部門而非領導干部個人。第二種是將同級的各部門“三公經費”支出作橫向對比，認為金額低的相比金額高的更加清正廉潔。這樣單純的數(shù)字比較是沒有意義的，并不能客觀、準確地反映出部門對“三公經費”管理的實際情況，要具體問題具體分析。每個部門都有著不同的工作性質和職能特點，“三公經費”高的可能其承擔的事務很多，“三公經費”低的其支出結構也未必完全科學合理。第三種是認為“三公經費”屬不必要支出，可以大幅甚至是無條件壓縮，這樣的理解同樣是有失偏頗。安排“三公經費”就其支出目的來說，是保障黨政機關維持日常運轉、履行部門職能或完成相關工作任務的開支，是政府行政開支的組成部分。不考慮部門客觀承擔的事權大小，盲目壓縮其經費供給，反而會造成某些黨政機關由于經費不足而致使行政效率下降，甚至是不作為，亂作為。
二、“三公經費”支出管理中存在的問題
（一）公務用車方面
1. 公車購置及運行費占比偏高。從2013年公布的中央、北京市、上海市的“三公經費”預算數(shù)來看，公務用車購置及運行費分別占到各自“三公經費”預算總數(shù)的55.2%、76.6%、49%?？梢姡徽撌侵醒脒€是地方，“三公經費”支出中公務用車購置及運行費仍占大頭。
2. 公車配備人員范圍向低級職務擴展。1984年以前，我國曾經嚴格限制公車的配備和使用。按照規(guī)定只有黨和國家的高級干部（正部和65歲以上常務副部級）才有資格配備專車；局級以上從事公務可乘坐轎車，縣團級以上的官員只能使用吉普車和自行車。隨著改革開放不斷深化，經濟社會飛速發(fā)展，中央和地方政府財政實力顯著增強，各級黨政機關、企事業(yè)團體出于改善自身辦公條件需要，紛紛配備公車。公車配備人員范圍也開始由較高職務向較低職務擴展，客觀上造成了公車保有量不斷增加。
（二）公務接待方面
1. 超標準、超規(guī)格接待。一些部門和單位要么沒有制定相關的公務接待規(guī)定或辦法，要么制定的公務接待規(guī)定或辦法可操作性不強。這就導致公務接待隨意性大，在陪同人員和隨行車輛數(shù)量等細節(jié)方面不能很好地加以控制，難免造成超標準、超規(guī)格接待現(xiàn)象發(fā)生。
2.公務接待費報銷管理不夠規(guī)范。一些部門和單位把諸如送禮、娛樂活動等費用采取開具餐飲發(fā)票的方式以招待費名義報銷或者向下屬單位轉移報銷。個別部門和單位甚至以多開、虛開發(fā)票的方式惡意套取財政資金。同時，現(xiàn)有的差旅、接待辦法與現(xiàn)實執(zhí)行中有很大差距，沒有隨著形勢的變化及時修改和完善，導致執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一的標準。
（三）公務出國（境）方面
1. 公務出國（境）考察存在借機觀光旅游現(xiàn)象。個別部門和單位以公務出國（境）考察為名借機前往會議所在地風景區(qū)觀光旅游或從事與考察、培訓活動無關的私人活動。
2. 公務出國（境）考察有福利化、待遇化趨勢。個別部門和單位把公務出國（境）考察當作福利待遇安排給某些干部職工，針對上級、外事部門審批出國（境）人員限額，則以分批分年度輪訓的形式進行規(guī)避。
三、“三公經費”支出浪費問題成因
（一）主觀方面
個別領導干部的黨性修養(yǎng)不夠、立場原則不堅定，突出表現(xiàn)在四風問題上，四風問題說到底是理想信念缺乏、群眾觀念淡薄、特權意識作祟。俗語講上行下效，一把手的示范帶動作用很大程度上決定了一個部門的風氣好壞。某些領導干部只喜歡看材料、不愿意下基層，導致部門文山會海成災，造成了極大的行政成本浪費；某些領導干部熱衷下基層“搞調查”，但走馬觀花，無實質調研內容的下基層演變成走過場、赴宴席；某些領導干部喜歡講求排場，辦公室豪華裝修、車輛超標準配置、開會鮮花水果一應俱全，無形中增加很多不必要的經費支出。
（二）客觀方面
1.制度標準缺乏可操作性。一些部門并非沒有制定“三公經費”支出管理措施或辦法，但缺乏量化標準，使得政策的執(zhí)行起來大打折扣，形同虛設。處理時自由裁量權過大，因而對于部門和相關領導干部的約束力較弱，不能發(fā)揮出管理制度應有的限制作用。
2.問責乏力導致認識不足?！叭涃M”支出浪費問題，在很多領導干部眼里只是多花一點少花一點的問題，根本算不得大問題。實踐證明，沒有問責制度的監(jiān)督，再好的管理制度也是一紙空文?！叭涃M”支出浪費問題之所以長久以來得不到控制，同問責制度乏力有很大關系。很多管理制度只注重出臺管理措施，卻忽視了懲戒條例的制定，導致很多領導干部缺乏應有的“底線”、“紅線”意識。
四、治理“三公經費”支出浪費的對策建議
“三公經費”屬于政府行政開支的組成部分，其存在的必要性、合理性并未引起較大的社會爭議。但由其衍生出的支出浪費問題卻是屢禁不止，惹得社會爭議不斷。管好用好“三公經費”，自覺接受社會和廣大人民群眾的監(jiān)督，是各級黨政機關義不容辭的責任和義務，更是加強黨風廉政建設的內在要求。治理“三公經費”支出浪費，在管好錢的同時，更要盯緊權，只有把權力關進制度的籠子里，才能從根本上解決這一問題，給廣大人民群眾交上一份滿意的答卷。
（一）加強教育宣傳工作，提高厲行節(jié)約意識。
要高度重視“三公經費”管理工作，積極倡導厲行節(jié)約良好風氣，各級領導干部要增強壓縮“三公經費”的工作責任感，把嚴控行政成本理念內化于心，外化于行。特別是黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，各級黨政機關要提高認識，自覺把思想和行動統(tǒng)一到中共中央的部署上來，以貫徹落實中央八項規(guī)定為抓手，積極組織開展各種形式的宣傳教育活動。切實按照中央、自治區(qū)及我市相關規(guī)定，下大力氣、下真功夫查擺問題，有則改之，無則加勉，在“三公經費”問題上守住紀律底線，不碰法律紅線。
（二）強化財政制度建設，從源頭上防治腐敗。
探索建立長效管控機制，筑好“三公經費”支出的第一道防火墻。一是在部門預算安排上，明確要求部門和單位據實填列部門和人員信息，并按照類檔標準科學合理測算其“三公經費”支出，從源頭控制其支出規(guī)模。二是在部門預算執(zhí)行中，嚴格要求部門和單位必須按照批復下達的“三公經費”預算執(zhí)行，對超計劃申請“三公經費”的，財政部門不予辦理預算追加手續(xù)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。三是在非稅返還上，明確要求各執(zhí)收單位在非稅返還申請文件中須單獨列明用于“三公經費”支出方面的金額及用途，經財政部門按規(guī)定審核無誤后，方予資金撥付。四是全面推行公務卡制度改革，盡快將公務卡改革覆蓋市縣兩級所有預算單位，同時將差旅費、招待費和會議費等公務支出納入強制結算目錄范圍，通過減少預算單位現(xiàn)金使用，力爭在規(guī)范公務支出方面取得明顯成效。五是繼續(xù)提高國庫集中支付比例，財政部門通過集中支付動態(tài)監(jiān)管，真正實現(xiàn)了事前事中有效控制，從而杜絕形成預算和執(zhí)行兩張皮現(xiàn)象，有效防止了部門和單位對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上規(guī)范“三公經費”支出。六是進一步完善政府采購制度，通過細化各項采購規(guī)章，不斷擴大政府采購適用范圍，杜絕采購過程中的貪腐現(xiàn)象。
（三）逐步完善公務消費管理制度和標準。
各級黨政機關、事業(yè)單位和群眾團體是“三公經費”支出的具體責任人，要按照國務院頒布的《機關事務管理條例》因地制宜地制定完善適合本地區(qū)、本部門的管理制度和標準，尤其在“三公經費”支出方面，力求具體、量化，從而提高制度的可操作性。這是治理“三公經費”支出浪費、加強頂層制度設計最為關鍵的環(huán)節(jié)。一是加強公務用車管理。嚴格執(zhí)行《公務用車配備使用管理實施細則》相關規(guī)定，全面清理整頓現(xiàn)有公務用車配備情況。認真履行公務用車配備更新審批程序，嚴禁超編制、超標準配備公務用車。禁止為更換新車，擅自采取提前報廢等方式處理能夠正常使用的公務用車。繼續(xù)強化公務用車“定點保險、定點加油、定點維修”的政府采購管理。公務用車日常應執(zhí)行回單位停放制度并做好登記備案工作，節(jié)假日期間除特殊工作需要外應封存停駛。各部門和單位應本著厲行節(jié)約原則，控制公車數(shù)量，減少不必要的公務活動，杜絕公車私用現(xiàn)象，切實降低行政運行成本。二是加強公務接待管理。要嚴格按照上級或本部門制定的公務接待標準開展接待工作，嚴禁超標準、超規(guī)格和超規(guī)模接待。公務就餐應選擇政府采購指定飯店，采取自助餐等形式減少浪費。減少陪同人員，不搞層層多人陪同和集體陪餐。合理安排乘車，減少隨行車輛。不組織當?shù)仡I導到城界迎送，不張貼懸掛標語橫幅，不安排群眾迎送，不插彩旗，不鋪設迎賓地毯，不打電子顯示屏，不專門擺放花草，不組織文藝演出，不贈送各類紀念品或土特產，不安排接見合影。三是加強公務出國（境）管理。各部門和單位應根據工作實際需求，認真遵守公務出國（境）審批流程，嚴格控制出國（境）團組數(shù)量、規(guī)模、時間和費用支出。堅決制止無實質內容的一般性考察和重復考察，堅決杜絕公款出國（境）旅游。嚴禁將公務出國（境）作為福利待遇。財務部門不得核報與公務出國（境）無關的開支。
（四）積極穩(wěn)妥推進“三公經費”支出信息公開。
李克強總理在3月份國務院第一次廉政會議上說，公開透明是最有效的防腐劑，政府陽光運行地方多了，腐敗就少了藏身之地。各地區(qū)和部門要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》相關要求，通過本級政府門戶網站或本部門網站，積極穩(wěn)妥地推進“三公經費”支出信息公開。同時，要確保公開內容真實、口徑一致，格式規(guī)范、解釋明了，防止出現(xiàn)“外行看不懂，內行看不到”現(xiàn)象。財政部門要配合政府做好對本級各部門“三公經費”支出公開的指導、督促工作。
（五）加強聯(lián)合檢查，落實責任追究。
“三公經費”問題涉及各部門核心利益，單純依靠某個部門去解決是不現(xiàn)實的。一是應成立由紀檢監(jiān)察、財政、審計等部門組成聯(lián)合督查組，對各部門“三公經費”支出審批、報銷、核算環(huán)節(jié)從源頭審核控制，確保該花的少花、不該花的堅決不花，防止出現(xiàn)突擊花錢現(xiàn)象。二是聯(lián)合督查組應會同糾風辦，不定時間、不定路線、不打招呼，深入各地區(qū)、各部門機關食堂及高檔賓館、飯店、會所進行明察暗訪，對其中涉及公款吃喝、公車私用現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起；對有令不行、有禁不止，帶頭頂風違反中央八項規(guī)定且拒不悔改的相關人員，要從重處理，絕不姑息。三是探索建立一套科學合理的“三公經費”預算支出績效評價體系。將“三公經費”預算編制和執(zhí)行相結合，突出績效性，進而提高財政資金使用效率。要求各部門積極探索“三公經費”支出績效評價方法，推廣“花錢必問效，無效必問責”績效管理理念和模式，力爭把“三公經費”安排好、管理好、使用好。這對于促進高效、廉潔政府建設具有重大現(xiàn)實意義。
（作者單位：包頭市財政局）
