引言：黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“要全面正確履行政府職能……推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！比ツ?月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》【國辦發(fā)(2013)96號】，對改善公共服務(wù)作出重大部署，并明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。根據(jù)文件精神，財政部初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務(wù)工作計劃，涉及艾滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務(wù)等近30個項目?？梢灶A(yù)見，在未來一段時期內(nèi)，政府購買服務(wù)勢將成為各級政府部門主要的公共服務(wù)提供方式，這也同時對財政管理的制度建設(shè)和機制設(shè)計提出了新要求。
一、政府購買服務(wù)的興起與在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）政府購買服務(wù)的前身——政府采購
政府購買服務(wù)并非新生事物，在西方發(fā)達國家已有30多年的歷史。20世紀80年代，面對不斷擴大的社會需求、公共服務(wù)開支急速膨脹與政府服務(wù)低效之間的矛盾，西方各國對公共服務(wù)體制進行了大規(guī)模改革，其基本內(nèi)容就是實施政府采購——即政府把某些原來由政府親自生產(chǎn)的公共產(chǎn)品或直接提供的公共服務(wù)，通過簽訂合同、授予特許權(quán)、共同生產(chǎn)等方式轉(zhuǎn)交給私營部門、非營利組織或其他社會團體來向公民提供，政府則主要承擔付費、監(jiān)管以及績效考評的責(zé)任。
我國在2000年左右，開始推行政府采購制度，2002年通過政府采購法立法。把政府采購法作為深化財政支出管理改革，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制的重要舉措來抓。與國外不同的是，我國最初政府采購服務(wù)主要限于政府部門自身消費的服務(wù)，如公文印刷、物業(yè)管理、系統(tǒng)維護等，因此采購項目也多為“各種形態(tài)和種類的物品”，其目的是規(guī)范管理、滿足政府部門自身運轉(zhuǎn)的需要。而現(xiàn)階段我們所大力倡導(dǎo)和推廣的“購買服務(wù)”，則是公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)等，目的是通過市場化的手段提高公共產(chǎn)品的供給效率。
?。ǘ嵺`先行，政府購買服務(wù)走上前臺
20世紀末特別是1世紀以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)育發(fā)展和行政管理體制改革的不斷深入，政府購買服務(wù)的實踐在各地遍地開花，2005年，無錫市率先試水公共服務(wù)的政府購買改革，將當?shù)亟Y(jié)核病防治交由民營醫(yī)院托管，此后，進一步將政府購買服務(wù)的范圍擴大至市政設(shè)施養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測等項目。幾乎與此同時，上海、深圳、山東等地在涉及市政、個人服務(wù)等方面也大量地進行了政府購買服務(wù)，取得了良好效果，特別是廣東省還于2009年出臺了《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒香港先進經(jīng)驗推進社會管理改革先行先試的意見》，第一條即為加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府購買服務(wù)。時至今日，各地政府購買服務(wù)的領(lǐng)域愈益廣泛，涉及教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護、綠化環(huán)保等諸多方面。
相應(yīng)于政策上，政府購買服務(wù)的大門也漸次放開。2003年黨的十六屆三中全會指出，要允許非公資本進入法律法規(guī)沒有禁止進入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域。2005年國務(wù)院又出臺相關(guān)政策，鼓勵支持和引導(dǎo)民間資本參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)。黨的十七屆五中全會明確提出，要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。2012年3月，財政部發(fā)布《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目公告》，以中央財政專項資金支持社會組織參與社會服務(wù)。2013年7月國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務(wù)事宜?！?br />
實踐至此，從中央到地方都對大力推進政府購買服務(wù)達成共識，其驅(qū)動因素如下：一是推進政府職能轉(zhuǎn)變，徹底杜絕越位、缺位、錯位現(xiàn)象，加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；二是提高政府公共服務(wù)供給水平和效率，滿足公眾與日俱增并呈多元化的服務(wù)需求，建設(shè)服務(wù)型政府；三是倒逼服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，引導(dǎo)有效需求、促進就業(yè)，激發(fā)未來經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的潛力；四是降低公共服務(wù)成本，助推基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的財政支出理念，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度。
二、政府購買服務(wù)的內(nèi)涵與實施要素
?。ㄒ唬┱徺I服務(wù)的內(nèi)涵
我們現(xiàn)階段所推廣的政府購買服務(wù)，更準確的表達是“政府購買公共服務(wù)”，即是政府為了履行服務(wù)公眾的職能，以公開招標、定向委托、邀標等形式將公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位生產(chǎn)，再通過財政支付費用將其購買并提供給公眾，目的是運用市場手段改進公共服務(wù)的供給方式，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，從而改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾日漸增長的多元化、差異化需求。
可以說，政府購買公共服務(wù)是尋求政府與市場有效結(jié)合的具體實踐，是公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新模式。在這一模式中，政府作為購買者，將服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移給社會力量，實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放；社會力量作為服務(wù)提供者，在公共服務(wù)領(lǐng)域中的地位得到提升，作用得以更充分地發(fā)揮。特別是，購買公共服務(wù)的行為和過程很好地聯(lián)結(jié)了公眾對公共服務(wù)的需求、政府、社會力量等要素，使政府突破直接提供公共服務(wù)所帶來的成本、效率、專業(yè)化程度的約束，而從質(zhì)量和數(shù)量雙方面提升了公共服務(wù)供給能力。
?。ǘ┱徺I服務(wù)的實施要素
1.誰來買——準確把握購買服務(wù)的主體
國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）作為近期實踐的指導(dǎo)性文件，將購買主體界定為：“各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”。同時提出：“納入行政編制管理且經(jīng)費由財政負擔的群團組織也可根據(jù)實際需要，通過購買服務(wù)方式提供公共服務(wù)”。
行政機關(guān)的概念相對明確，無需贅述。這里所說的事業(yè)單位和群團組織主要包括以下幾類：第一類是具有行政管理職能且未來改革方向是轉(zhuǎn)為行政機關(guān)的事業(yè)單位，如環(huán)境保護督查監(jiān)管機構(gòu)、海洋維權(quán)巡航執(zhí)法機構(gòu)等。第二類是納入行政編制并按照公務(wù)員法管理，經(jīng)費由國家財政負擔的群團組織，如婦聯(lián)、公會、團委等。第三類是從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，在提供公共服務(wù)過程中，如果需要借助社會力量，可以在現(xiàn)有財政資金安排內(nèi)，嚴格遵守購買服務(wù)的相關(guān)政策和程序，向社會力量購買服務(wù)。
2.向誰買——科學(xué)界定承接服務(wù)的主體
《意見》將承接主體界定為：“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量?！?br />
從廣義上講，具備承接政府購買服務(wù)條件的社會力量是指能夠參與、作用于社會發(fā)展的基本單元，包括社會組織、黨政機關(guān)事業(yè)單位、非政府組織、黨群社團、非營利機構(gòu)、企業(yè)等等。具體來看，我國現(xiàn)階段的“社會力量”主要包括以下幾類：一是依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)；二是國務(wù)院批準免于登記的中央層級社會組織及其地方分支機構(gòu)，如中國紅十字會、中國作協(xié)等；三是根據(jù)個別行業(yè)法律、法規(guī)規(guī)定，既不在工商部門、也不在編制管理和民政部門登記的中介組織，如律師事務(wù)所；四是一般意義上的本身就承擔公共服務(wù)供給責(zé)任的事業(yè)單位。五是除上述明確納入承接主體的社會力量外，一些未在民政部門登記但以社會組織名義活動的“草根社會組織”，也將隨社會組織管理制度改革的推進逐步納入承接主體。
值得注意的是，2012年國務(wù)院提出建立健全政府向“社會組織”購買服務(wù)制度，2013年將“社會組織”擴大到“社會力量”，依法成立的企業(yè)、機構(gòu)也被納入了承接主體。政府購買服務(wù)承接主體范圍的擴大，既是一個思想認識逐步深化、改革力度逐步加大的過程，也體現(xiàn)了政府高層對政府購買服務(wù)工作的高度重視。
3.買什么——科學(xué)界定購買范圍
《意見》對政府購買服務(wù)內(nèi)容概括為：適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。具體來說政府可以向社會力量購買的公共服務(wù)主要包括以下幾類：
第一類：增加公眾福利、受益對象特定的公益類服務(wù)。如教育、科技、文化、衛(wèi)生等。
第二類：具備支撐經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)、民眾受益且無法分割的特點，無需通過制定法規(guī)實施生產(chǎn)，受益范圍具有地域性特點，且未必一定由行政管理部門承擔的服務(wù)。如基礎(chǔ)理論研究和社會管理服務(wù)等。
第三類：除以上兩類服務(wù)外，為支撐政府部門履職的一些中間服務(wù)也可以向社會力量購買。如維持政府機關(guān)運轉(zhuǎn)的后勤服務(wù)、法規(guī)制定的前期研究、后期宣傳服務(wù)等。
鑒于各地對政府提供服務(wù)的需求和社會力量的服務(wù)能力不盡相同，中央沒有明確統(tǒng)一的購買服務(wù)項目范圍，僅作原則性規(guī)定，這有利于各地結(jié)合實際，因地制宜，科學(xué)制定本地具體的政府購買服務(wù)目錄。但對禁止購買的服務(wù)內(nèi)容提出了明確要求，主要是為了確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”，將應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務(wù)事項推向市場，損害廣大人民群眾的利益。
事實上，在市場經(jīng)濟體制改革不斷深化和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，我們很難準確列舉出購買服務(wù)的所有項目。從實踐上看，一個受到廣泛認同和貫徹的基本原則是，要對核心職能和非核心職能進行區(qū)分。一般來說，執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、立法權(quán)這些核心職能要由政府親自履行，不能對外購買，對外購買的主要是屬于執(zhí)行環(huán)節(jié)的事務(wù)性非核心職能。
4.怎么買——合理擬定購買程序
《意見》對政府購買服務(wù)程序和機制作了原則規(guī)定。具體來看主要購買流程如下：一是編制購買計劃。購買主體結(jié)合工作部署和本單位工作實際，編制年度政府向社會力量購買服務(wù)計劃。二是公開購買信息。購買主體通過各級人民政府門戶網(wǎng)、政府采購網(wǎng)等媒體及時向社會公布購買的服務(wù)項目相關(guān)信息。三是選擇購買方式。購買主體按照相關(guān)規(guī)定，根據(jù)購買內(nèi)容選擇通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、委托、承包等方式選擇承接主體。四是簽訂購買合同。購買主體應(yīng)及時與承接主體簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的范圍、標的、數(shù)量、質(zhì)量要求以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容。五是開展考核評價。通過對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量等進行考核評價，在確認達到合同要求后支付購買資金。
這里需要強調(diào)的是，政府購買服務(wù)是公共服務(wù)供給方式和財政資金使用方式的改進，并非新增財政資金專門用于政府購買服務(wù)，而是在既有財政預(yù)算資金中統(tǒng)籌安排。
三、政府購買服務(wù)的現(xiàn)實應(yīng)用：購買的三種主要方式
（一）合同外包——適于質(zhì)量標準明確的“硬服務(wù)”
所謂合同外包又叫服務(wù)外包，即將原來政府直接生產(chǎn)并提供的公共服務(wù)，采用公開招標等方式，交由具有一定資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)完成，根據(jù)中標者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，通過財政支付服務(wù)費用，實現(xiàn)購買。實踐證明，能夠采用合同外包的公共服務(wù)，其質(zhì)量標準必須清楚明白，合同設(shè)計能夠事先詳細約定雙方權(quán)利義務(wù)、服務(wù)價格、質(zhì)量規(guī)格，即使受益主體無法量化到每一個人，政府仍然能夠以公平的價格完成市場交易，實現(xiàn)公共服務(wù)的購買。由于具有上述特點，這種質(zhì)量標準明確適于采用合同外包的公共服務(wù)被稱為“硬服務(wù)”。
?。ǘ┲苯友a貼消費者——適于受益主體明確但質(zhì)量標準難以明晰的“軟服務(wù)”
在實際生活中，有狠多“軟”服務(wù)很難用詳細的服務(wù)質(zhì)量標準衡量，而是與受益群體的主觀感受有關(guān)，但只要受益群體明確，同樣可以購買，不同之處在于購買的方式是采用政府直接補貼受益群體，而受益群體作為市場上的消費者自由選擇服務(wù)提供商。目前，我國在特殊人群教育和農(nóng)民工培訓(xùn)領(lǐng)域，采用“教育券”、“培訓(xùn)券”就屬于這類“軟服務(wù)”政府購買的實踐探索。政府采取這種做法，目的是希望通過利用社會組織的專業(yè)技術(shù)和人力資源優(yōu)勢，實現(xiàn)有效提供基本公共服務(wù)的目的。
?。ㄈ┭a助或獎勵——適于向社會免費提供公共服務(wù)的公益性組織、非營利性的企事業(yè)單位和社會機構(gòu)
政府對承擔公共服務(wù)的社會組織民辦機構(gòu)給予以一定的資助，資助形式包括經(jīng)費資助、實物資助和優(yōu)惠政策扶持等。2013年6月，財政部、文化部聯(lián)合印發(fā)關(guān)于中央補助“三館一站”的專項資金管理辦法，其目的就是采用獎勵或補助的方式，向?qū)τ谏鐓^(qū)居民免費開放的美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）購買基本公共文化服務(wù)。這種“定額補助、擇優(yōu)獎勵”的財政撥款方式，正是對政府購買公共服務(wù)所強調(diào)“費隨事轉(zhuǎn)”、“辦事養(yǎng)人”的積極回應(yīng)，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的現(xiàn)代公共管理和財政支出理念。
四、政府職能部門在購買服務(wù)中可能出現(xiàn)的問題
?。ㄒ唬┵徺I“缺位”
一是將一些明顯只能政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務(wù)事項推向市場。在政府購買服務(wù)中可能出現(xiàn)一些地方將應(yīng)當由政府提供的公共服務(wù)推向市場。比如一些法律法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、政策、標準的制定和實施，這些職能承擔者主要為各級行政管理部門，如果向社會力量購買可能影響政策制定的公平性，損害公眾利益。二是以購買服務(wù)的名義“卸包袱”。在政府購買服務(wù)實施過程中，可能出現(xiàn)一些地方政府以追求自身效益為價值取向，更多考慮的是解決自身財政問題以及減少政府監(jiān)管與服務(wù)職能等，將一些政府不好管、沒效益的服務(wù)事項承包給社會力量做，向市場“卸包袱”，減少政府資金投入，而忽視了政府應(yīng)承擔的公共責(zé)任。三是對社會組織承接的服務(wù)項目放任自流，當甩手掌柜。在政府購買服務(wù)實施過程中，有的政府部門將服務(wù)項目一包了之，從而出現(xiàn)社會組織把盈利放在第一位，提供的服務(wù)打折扣等現(xiàn)象，在一定程度上間接影響到政府的形象。
（二）購買“越位”
一是出于利益考慮，將一些本該交由社會力量承擔的項目大包大攬。由于轉(zhuǎn)移政府職能涉及到利益格局的調(diào)整，有的部門對推進購買服務(wù)存在“舍不得”、“不愿推”的思想，甚至存在抵觸情緒，畏難觀望情況較重。二是政府部門在購買服務(wù)內(nèi)容選擇上可能出現(xiàn)“政府配餐”現(xiàn)象。地方政府在確定購買服務(wù)范圍和內(nèi)容時，更多地考慮自身中心工作和財力水平，直接確定購買項目，從而忽視群眾真正需要。公眾在享受公共服務(wù)過程中，存在“被代表”、“被服務(wù)”等本末倒置的現(xiàn)象。三是政府職能部門成為社會組織的雇主。在政府購買服務(wù)實施過程中，有些政府部門將社會組織視為雇主與伙計的關(guān)系，一些公共服務(wù)職能看似已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但政府部門在背后依然掌握管控權(quán)，行政干預(yù)并未減少，這將使社會組織在服務(wù)中失去獨立性和靈活性，影響服務(wù)效果。
?。ㄈ┵徺I“錯位”
一是設(shè)立進入購買服務(wù)領(lǐng)域的門檻限制。由于門檻限制，在招投標過程中草根社會組織常處于劣勢，特別是新生小型社會組織缺乏機會、而官方或半官方性的社會組織則具有相當?shù)膬?yōu)勢。二是政府購買服務(wù)中對下屬事業(yè)單位“定向購買”。要防止政府部門將購買服務(wù)視作權(quán)力尋租、利益擴張的工具，故意選擇下屬社會組織或其他有利益關(guān)聯(lián)者。三是一些從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，在實際工作中也存在向社會力量購買服務(wù)的情況，這就可能出現(xiàn)一邊購買服務(wù)，一邊又養(yǎng)人辦事、“兩頭占”的現(xiàn)象。
五、全面推進政府購買服務(wù)工作與財政管理新任務(wù)
?。ㄒ唬┘涌炻毮苻D(zhuǎn)變，穩(wěn)妥推進政府購買服務(wù)工作
實踐證明，政府向社會力量購買服務(wù)，將政府“不便做”和“做不好”的公共服務(wù)事項轉(zhuǎn)交社會組織做，既有助于政府職能轉(zhuǎn)變，又有利于社會組織的發(fā)展。但作為一項綜合性改革，政府購買服務(wù)工作不僅總體難度較大，而且涉及各級政府以及財政、民政、編制管理、監(jiān)察審計等多個職能部門，因此要同時抓好宏觀管理層面和微觀操作層面的工作，必須把握好以下幾方面問題：
1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，構(gòu)建新型政社關(guān)系
一是以正確的政績觀對待公共服務(wù)。過去有大量事實表明，扭曲的政績觀使群眾被強制服務(wù)，帶來公共資源的極大浪費和公共服務(wù)短缺。購買服務(wù)工作能否順利推進，不僅要考慮新增公共服務(wù)，還要接受供給模式的變革，更要以改革創(chuàng)新的精神正確對待利益格局調(diào)整，積極行動，大膽探索，把社會力量能夠提供的公共服務(wù)，盡快盡可能交由社會力量承擔。二是準確研判公共服務(wù)的真實需求。應(yīng)以公眾選擇和真實需求作為購買活動的起點，將政府購買公共服務(wù)上升到現(xiàn)代公共治理和構(gòu)建服務(wù)型政府的高度加以把握。在購買之前，通過論證會、問卷調(diào)查等方式廣泛征集群眾意見，在科學(xué)評估群眾需求的基礎(chǔ)上，篩選相應(yīng)的服務(wù)項目，建立服務(wù)項目庫，通過動態(tài)管理的方式及時補充更新項目內(nèi)容。三是減少行政干預(yù)，增強購買的獨立性。減少行政干預(yù)的目的是防止政府部門假借購買服務(wù)之名“收編”社會組織，有效保障社會組織的獨立性和自主權(quán)，讓政府接受社會監(jiān)督，讓公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量接受市場的嚴格檢驗。因此，政府部門應(yīng)該依法行使權(quán)力，依法進行購買活動，在尊重社會組織自主地位的前提下，加強合作，注重發(fā)揮其組織優(yōu)勢、功能優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)新型政社關(guān)系。
2.進一步厘清政府職能，明確購買服務(wù)邊界
首先是以政策法規(guī)的形式將政府職能邊界和購買服務(wù)邊界予以明確。政府購買服務(wù)是推動政府職能轉(zhuǎn)移的一項具體實踐，為有效防止實踐過程中出現(xiàn)如前所述的“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，各地應(yīng)加快研究制定“政府轉(zhuǎn)移職能目錄”和“政府購買公共服務(wù)目錄”，進一步厘清并厘定哪些服務(wù)必須由政府直接提供，哪些服務(wù)可以轉(zhuǎn)交社會力量提供，哪些服務(wù)堅決不能購買，哪些服務(wù)適合市場化運作。其次是加強對社會力量提供服務(wù)的過程監(jiān)督和效果評估。政府向社會力量購買服務(wù)后，原來由政府直接提供的公共服務(wù)，變成由社會力量提供，此時政府的工作重心就發(fā)生了變化，即為確保公共服務(wù)質(zhì)量不被私營部門的利潤動機損害而需要對社會力量提供公共服務(wù)進行嚴格的過程監(jiān)管和效果評估?？梢哉f，政府購買服務(wù)以后，對自身管理責(zé)任和管理能力有了更高的要求，這恰恰是是政府職能轉(zhuǎn)移的題中之義。
3.強化措施，調(diào)動并保障各方面支持改革的積極性
首先是明確職責(zé)分工，做好部門協(xié)調(diào)工作。行政主管部門同時作為購買主體，應(yīng)對購買服務(wù)具體項目進行充分調(diào)研，研究制定本行業(yè)購買服務(wù)的意見或方案，積極組織實施并跟蹤監(jiān)督、考核驗收。各級財政部門應(yīng)牽頭做好資金管理工作，盡快制定政府購買服務(wù)目錄，健全政府購買服務(wù)制度機制，監(jiān)督指導(dǎo)各類購買主體依法開展購買服務(wù)工作。機構(gòu)編制部門負責(zé)推進政府職能梳理，加快公共服務(wù)類事業(yè)單位分類改革，提供相應(yīng)的政策保障。發(fā)改委則負責(zé)同有關(guān)部門編制政府投資計劃，推動相關(guān)項目列入政府購買服務(wù)計劃。其次是加強完善法規(guī)制度建設(shè)，杜絕利益輸送。暗箱操作和不正當關(guān)聯(lián)交易，必然增加公共服務(wù)購買成本，無形中給社會組織參與購買活動增設(shè)藩籬，影響其支持改革的積極性。因此我們在未來工作中應(yīng)進一步制定嚴格的招標、評估、監(jiān)督的法規(guī)制度，對采購過程進行動態(tài)管理，還應(yīng)建立充分的信息公開制度，實現(xiàn)第三方獨立機構(gòu)監(jiān)督、媒體和公眾監(jiān)督，確保政府購買服務(wù)的全過程以公開透明、平等競爭的市場化方式進行。再次是放寬準入政策，積極培育承接主體?，F(xiàn)階段全省服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，為提升承接主體的供給能力，應(yīng)堅持政府購買和培育扶持并重，認真落實中央公益性捐贈稅前扣除、非營利組織自身收入免稅等政策，推廣利用財政資金支持社會組織參與社會服務(wù)示范項目，優(yōu)化市場環(huán)境，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展。
（二）提升財政管理水平，適應(yīng)政府購買服務(wù)的需要
一旦大規(guī)模推開政府購買公共服務(wù)，財政部門必須跳出傳統(tǒng)以資金分配和政府采購為主的事務(wù)性工作，而更多將注意力集中在制度完善、機制設(shè)計以及財政支出中后端環(huán)節(jié)的財政管理之上，如何應(yīng)對新形勢和新的管理要求，財政部門在思想認識和制度建設(shè)等方面可能還需要做好準備。
1.助力政府購買服務(wù)法律框架的細化與完善
目前我國尚沒有針對政府購買公共服務(wù)的專門法律，中央層面應(yīng)考慮推動適時修訂《政府采購法》，加快研究制定《政府采購法實施條例》；地方層面則要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，制定“向社會力量購買公共服務(wù)的細則”以及有較強操作性的配套政策，將購買流程、范圍、程序、經(jīng)費保障以及解決爭議的途徑都做統(tǒng)一明確的規(guī)范。近期，應(yīng)對照《意見》要求，結(jié)合針財政部財庫（2014）37號文件對社會公共服務(wù)的分類（其中，第二類是政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)；第三類是為增加國民福利、收益對象特定，政府向社會公眾提供的服務(wù)），探索與之相適應(yīng)的采購方式、評審制度和合同類型。
2.認清政府市場社會三者關(guān)系，加快制定購買服務(wù)目錄
政府向社會力量購買服務(wù)后，對于政府及職能部門的管理要求更高，為了防止市場受利益驅(qū)動而損害購買服務(wù)的質(zhì)量，政府必須負起過程監(jiān)管和效果評估的責(zé)任。為此，首先，財政部門應(yīng)牽頭加快研究政府職能轉(zhuǎn)移目錄事項，幫助指導(dǎo)政府及各部門厘清哪些是適合市場化提供的公共服務(wù)。其次，在科學(xué)劃分政府、市場與社會三者關(guān)系以及省市縣財權(quán)事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，各地要參照并深入研究中央級政府購買服務(wù)目錄，明確各級地方政府的公共服務(wù)購買責(zé)任，制定完善適合本區(qū)域的政府購買服務(wù)目錄，并明確購買公共服務(wù)的種類、數(shù)量等具體名錄，作為實施標準。
3.保證用于購買服務(wù)的資金預(yù)算約束力
為了優(yōu)化政府購買服務(wù)的政策環(huán)境，財政部門應(yīng)保證政府用于購買公共服務(wù)的資金預(yù)算具有剛性約束力。首先要加強采購預(yù)算的源頭管理：即對納入政府采購的公共服務(wù)項目，列入年初部門預(yù)算或?qū)ｍ椯Y金預(yù)算，堅持“有預(yù)算不超支，無預(yù)算不采購”。其次要強化部門預(yù)算的硬約束：即通過部門預(yù)算的剛性約束力敦促部門在購買服務(wù)時精打細算，通過公開競爭提高性價比，并要在付款環(huán)節(jié)“較真”引入購買服務(wù)質(zhì)量考評機制，對于服務(wù)不達標的拒絕付款或扣減付款，提高財政資金使用的責(zé)任心和實際效果。第三應(yīng)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政資金使用上設(shè)立普遍購買機制，積極創(chuàng)造有利于社會力量作為承接主體而發(fā)展的政策環(huán)境，比如可以嘗試設(shè)立專項資金，專門支持承接主體的能力建設(shè)。
4.以預(yù)算績效評價為抓手，加強購買服務(wù)的綜合監(jiān)管
政府購買服務(wù)，內(nèi)含“花錢問效果”的財政支出觀念。自實施績效評價以來，我們雖然在財政支出績效管理方面取得了很大進步，但總體上，對財政資金支出管理的重心仍居于中、前端環(huán)節(jié)。當政府購買公共服務(wù)成為各部門行政的常態(tài)以后，一方面，財政部門應(yīng)在購買工作過程中圍繞提高績效這一主題，改進預(yù)算資金的分配方式、財政資金的審計方式，切實對于資金使用過程中的違法、違規(guī)進行問責(zé)；另一方面，要與監(jiān)察、審計部門配合，根據(jù)公共服務(wù)購買改革進展，不斷更新監(jiān)督范圍與思路，保障提高公共財政資金的使用績效，維護公共服務(wù)購買公開透明的市場規(guī)則與提高公共服務(wù)質(zhì)量相統(tǒng)一。
（本專題由本刊編輯部根據(jù)相關(guān)資料整理編寫）
