一、當前中國財政風險的重點防范領(lǐng)域———地方政府債務問題隨著國際金融危機的爆發(fā)和蔓延帶來的影響日益擴大，財政風險問題越來越受到各國的高度關(guān)注。當前中國財政風險的重點防范領(lǐng)域是地方政府債務問題。我國自1994 年的分稅制改革之后，地方政府性債務規(guī)模快速攀升、風險不斷積聚。特別是在2009 年經(jīng)濟刺激計劃的帶動下，地方政府性債務規(guī)模更是急劇增長、風險日益增大，嚴重威脅到銀行信貸資產(chǎn)安全和國家金融體系的穩(wěn)健運行。2011年至2013 年，我國進入地方政府性債務償還高峰期，許多地方政府由于缺乏足夠的償債能力，只能借新債還舊債，同時更多的地方政府主要依靠出售土地來獲取財政收入和償債資金，這將進一步加大地方政府償債風險。
中國當前到底有多少地方政府債務？2011 年，審計署牽頭進行了第一次全國性地方政府性債務審計，在這一過程中所依賴的數(shù)據(jù)和信息主要來自于統(tǒng)計信息，而完整全面的會計信息卻很難獲取，沒有精確系統(tǒng)的會計信息，使得這項工作自一開始就遇到了很大的難度，也使得這一工作效果大打折扣。2013年12月審計署發(fā)布的《審計公告》指出，截至2013 年6 月底，地方政府總債務約為18 萬億元；中國財政部原部長項懷誠2013年估計的地方政府債務可能超過20 萬億元；國外甚至有專家認為這個數(shù)字超過40萬億元。地方政府債務難見全貌的主要原因是地方政府債務透明度極低、且信息嚴重滯后。財政部5月21 日公布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，明確2014 年十個試點地方政府債券自發(fā)自還。這給地方政府提出了機遇與挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)一：地方政府的償債能力成為債券投資人關(guān)注的重點，從而直接影響債券能否成功發(fā)售。挑戰(zhàn)二：地方政府自發(fā)自還直接需要信用評級等配套機制的建立。而信用評級用什么來評？投資者依據(jù)什么來判斷政府債券的投資價值?？紤]到將來政府債券的發(fā)售是面向公眾，這一數(shù)據(jù)來源必須具有可靠性、完整性、公開性。所以隨著地方政府債券自發(fā)自還的實行，地方政府必須像上市公司那樣公開披露經(jīng)獨立機構(gòu)審計的地方政府財務報告。
二、基于地方政府財政風險防范的政府財務報告建設(shè)從2011 年開始全國11 個省市試編政府財務報告，現(xiàn)已擴展到所有省份。這些政府財務報告試編的實踐為政府綜合財務報告制度的建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗，為解決試編過程中所發(fā)現(xiàn)的問題指明了進一步改革的方向。筆者在此僅就爭議較多的權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)問題和報告的審計問題提出自己的思考。
（一）權(quán)責發(fā)生制是一個過程權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)是政府綜合財務報告的核心要件。那么，何謂權(quán)責發(fā)生制？引用政府會計改革咨詢專家陳立齊教授的一句話，可以很形象地說明其本質(zhì)：權(quán)責發(fā)生制并非“一朝建成”或“一張白紙”的兩極，而是由收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)向完全權(quán)責發(fā)生制的一個過程。因此，可以通過不同程度的權(quán)責發(fā)生制，來生成一些指標用于衡量財政健康狀況。例如：輕度的權(quán)責發(fā)生制將流動財務資產(chǎn)匹配流動負債而衡量變現(xiàn)能力；中度的權(quán)責發(fā)生制將所有財務資產(chǎn)匹配所有負債而衡量償付能力；高度權(quán)責發(fā)生制則要考慮或有負債及經(jīng)濟資源的市場價值，提供一個最全面的凈值。目前地方政府試編財務報表的普遍做法是賬務處理未做改變，而只通過年終調(diào)整，來形成權(quán)責發(fā)生制的報表。這種做法最大的問題就是違反了“證—賬—表”這一基本的會計程序。會計的立身之本在于其可靠性，而可靠性在很大程度上是通過這一獨特程序來保證的。所以在賬務處理中實行權(quán)責發(fā)生制的會計基礎(chǔ)是必然趨勢。而權(quán)責發(fā)生制的引入可以作為一個過程，逐步進行。所以下一步改革所面臨的問題是在財務處理中如何逐步引入權(quán)責發(fā)生制會計基礎(chǔ)。
（二）政府財務報告應由誰來審計政府財務報告在公開披露前必須要由審計師發(fā)表意見。那么，政府財務報告應該由誰來審計？隨著地方政府發(fā)債將近，這一問題已經(jīng)成為眼前問題。如果由民間審計機構(gòu)來審計，會否涉及政府機密泄露風險？如果由同級政府審計機構(gòu)來審計，那么審計的獨立性又會否被質(zhì)疑？筆者認為，目前中國較穩(wěn)妥的選擇或許是由上一級審計機關(guān)對發(fā)債地方的財務報表進行審計，這樣做獨立性會增強，沒有泄密風險，但也不是萬全之策，因為可能又會涉及到上級政府隱性擔保的問題。
