《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日起在各級行政事業(yè)單位實施，正式拉開了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系全面建設(shè)與實施的序幕。
“公共性”特征貫穿始終
行政事業(yè)單位有別于企業(yè)等社會經(jīng)濟組織，作為社會公共服務(wù)提供的主體，行政事業(yè)單位整體職責使命就在于提供社會公共服務(wù)與開展社會公共管理活動，維護社會的效率與公平。因此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，除了吸收、借鑒企業(yè)成熟的內(nèi)部控制要素框架之外，還應(yīng)體現(xiàn)其“公共性”的特征，以有效履行公共受托責任。
其一，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的目標應(yīng)體現(xiàn)“公共性”。與企業(yè)內(nèi)部控制目標不同，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)在強調(diào)“合法合規(guī)目標、資產(chǎn)安全目標、財務(wù)信息目標”的同時，還要求“有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果”，這二者均為“公共性”的體現(xiàn)。通過內(nèi)控建設(shè)，強化對社會公共資源和資金分配過程的監(jiān)督，有效防范舞弊和貪污腐敗行為，避免社會資源分配不公和浪費，提高公共服務(wù)的效率和效果，維護社會公共利益。
其二，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)“公共性”。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)容相對簡單，除去吸收企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的成果，保持適時跟進之外，仍需保留自身“公共性”的特點。如在績效評估標準上，企業(yè)管理的績效評估指標側(cè)重于強調(diào)經(jīng)濟利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益，強調(diào)其行為的合法性、公共項目的實施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費程度等。此外，在風險控制方法上，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主張信息內(nèi)部公開制度，要求在國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況基礎(chǔ)上，確定信息公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。
其三，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督環(huán)節(jié)應(yīng)體現(xiàn)“公共性”。評價和監(jiān)督是確保內(nèi)控建設(shè)不斷完善并有效實施的重要環(huán)節(jié)。與企業(yè)類似，行政事業(yè)單位內(nèi)控評價與監(jiān)督包含自我評價、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督3個層次。但外部監(jiān)督職能主要由政府財政部門和審計部門承擔，同時應(yīng)當充分發(fā)揮紀檢、檢查部門的作用，共同組建嚴密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
“一把手”是內(nèi)控成敗的關(guān)鍵
長期以來，行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識淡薄，特別是單位“一把手”對內(nèi)控的重要性認識不足，其在內(nèi)控體系構(gòu)建和執(zhí)行過程中顯著缺位，這是制約內(nèi)控體系建設(shè)和作用發(fā)揮的根源。
實施“一把手工程”就是要強調(diào)行政事業(yè)單位“一把手”對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。其一，要明確建立健全內(nèi)控是行政事業(yè)單位“一把手”的責任，單位“一把手”應(yīng)對本單位內(nèi)控建設(shè)采取積極的態(tài)度，并直接參與到內(nèi)控建設(shè)過程中，提供內(nèi)控建設(shè)所必要的人力、物力支持。其二，單位負責人應(yīng)明確內(nèi)控建設(shè)的組織機構(gòu)，單位“一把手”作為內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導小組組長，應(yīng)充分發(fā)揮單位財務(wù)、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門在內(nèi)控中的作用。定期參與項目協(xié)調(diào)會，通過“一把手”的權(quán)威推進解決內(nèi)控建設(shè)過程中遇到的重點和難點問題。其三，單位“一把手”應(yīng)帶頭按內(nèi)控的管理要求開展各項活動，嚴格控制例外管理事項，為實施內(nèi)控管理樹立權(quán)威。
實施“一把手工程”并不意味著“一言堂”現(xiàn)象，行政事業(yè)單位應(yīng)實行健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制，對于重大經(jīng)濟事項，應(yīng)由領(lǐng)導班子集體決策，充分發(fā)揮內(nèi)控的制衡作用，并在決策前實現(xiàn)政務(wù)信息公開、決策后要實行對執(zhí)行結(jié)果的跟蹤。同時，要根據(jù)外部監(jiān)管要求和單位實際情況優(yōu)化和調(diào)整組織架構(gòu)，在權(quán)責分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的有效機制，同時兼顧運營效率。
財權(quán)控制是內(nèi)控核心
相比企業(yè)而言，行政事業(yè)單位在組織形式、內(nèi)部設(shè)置、職能職權(quán)、負責人任免等方面均受到外部法律法規(guī)十分嚴格的約束。因此，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的核心應(yīng)定位于財權(quán)控制，主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制及合同控制6個方面。
具體而言，預(yù)算控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主線。行政事業(yè)單位應(yīng)通過預(yù)算這一基本控制方法將單位其他五類經(jīng)濟業(yè)務(wù)銜接起來，通過合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確各崗位的職能范圍、業(yè)務(wù)權(quán)限、審批程序和相應(yīng)責任，確保不相容崗位相互分離。
其一，要建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價的預(yù)算管理制度。采用科學的預(yù)算編制方法，做到程序合規(guī)、編制及時、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準確。強化預(yù)算批復，并做好內(nèi)部預(yù)算指標分解。還應(yīng)嚴肅預(yù)算執(zhí)行管理，強化預(yù)算剛性控制，避免占用、挪用專項資金。同時，確保決算的真實完整，避免年底突擊花錢。
其二，建立健全收支業(yè)務(wù)管理制度。嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，嚴防設(shè)置賬外賬以及“小金庫”等資金體外循環(huán)，規(guī)范行政事業(yè)單位與下屬企業(yè)、社會團體的資金往來，確保收入真實完整，支出類型準確合規(guī)。
其三，強化政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理。確保按照預(yù)算制定采購計劃、采購范圍和方式合規(guī)透明、采購決策和執(zhí)行健全、招投標環(huán)節(jié)科學公正等。接下來，行政事業(yè)單位應(yīng)當對重要資產(chǎn)進行分類，嚴控資產(chǎn)購置和退出管理，強化資產(chǎn)使用管理，提高資產(chǎn)使用效能。對于貨幣資金，要加強出納人員管理，不定期進行抽查盤點，核對余額。對于銀行存款賬戶，應(yīng)嚴格規(guī)定其審批權(quán)限和開立、變更等程序，嚴禁出租、出借行為。嚴格按照國家有關(guān)規(guī)定加強對外投資的管理，審慎對外投資。對于其他類型的實物資產(chǎn)以及無形資產(chǎn)，應(yīng)明確相應(yīng)的管理職責、管理程序。此外，要加強建設(shè)項目管理，做好工程項目前期準備，特別是立項要有可行性研究，確保立項評審科學。
其四，建立健全合同內(nèi)部管理制度。打通合同管理部門與財務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)機制，確保合同立項是經(jīng)過合理合法的可研程序、合同簽訂過程合規(guī)、合同執(zhí)行有效等。
內(nèi)部監(jiān)督是重要保證
內(nèi)部監(jiān)督是行政事業(yè)單位對其自身內(nèi)控建設(shè)與實施情況所進行的監(jiān)督檢查，評價內(nèi)控的有效性，對于發(fā)現(xiàn)的控制缺陷，及時加以改進，是內(nèi)控建設(shè)不斷完善并有效實施的重要保證。
結(jié)合行政事業(yè)單位的屬性和管理特點，筆者認為應(yīng)建立適配的內(nèi)部監(jiān)督管理機構(gòu)，以保證內(nèi)部監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。在決策層面，建議參考企業(yè)內(nèi)控組織形式成立專門的審計委員會，在單位黨組的領(lǐng)導下運作，內(nèi)部審計機構(gòu)向?qū)徲嬑瘑T會負責并報告工作，審計委員會向單位黨組負責并報告工作。在實施層面，如設(shè)立了獨立內(nèi)部審計部門或者專職內(nèi)審崗位的單位，內(nèi)部審計部門或者崗位應(yīng)作為內(nèi)部監(jiān)督的實施主體；未設(shè)置內(nèi)部審計部門或者崗位的單位，單位審計委員會應(yīng)指定部門或者崗位作為實施監(jiān)督的責任主體。
在實施具體監(jiān)督過程中，行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)加強與單位黨委、紀檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督協(xié)同。對于監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，應(yīng)及時向黨委、紀檢和監(jiān)察部門移交并實施問責。對于黨委、紀檢和監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)的問題及線索，可以作為內(nèi)部監(jiān)督評判內(nèi)控執(zhí)行是否有效的依據(jù)和線索，也可以推動內(nèi)控體系設(shè)計的調(diào)整優(yōu)化。同時，還應(yīng)明確行政事業(yè)單位經(jīng)濟信息公開制度，倡導行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動透明化、公開化，借助政府和社會的力量共同對內(nèi)控工作進行監(jiān)督，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控的有效實施。（作者單位：中國移動南方基地）
