李率鋒
一、導言
高校內(nèi)部審計是我國教育審計的一個重要組成部分。相比中、小學普通教育，高等教育辦學資金的收支量大、收入來源廣，高校巨量的辦學資金使用需要內(nèi)外部審計監(jiān)督的存在。除了國家審計這一重要的外部監(jiān)督形式之外，高校內(nèi)部審計就成了監(jiān)督本單位各類經(jīng)費、資金使用真實性、合法性與效益性的有效形式。在當前高校內(nèi)部審計工作實踐中，經(jīng)濟責任審計、基建工程審計是審計工作的重心，其中經(jīng)濟責任審計又是重中之重。根據(jù)有關調(diào)查，目前高校內(nèi)審機構(gòu)約有60%的人力與時間投放在經(jīng)濟責任審計工作中，經(jīng)濟責任審計在高校內(nèi)部審計中的地位越來越重要。形成這一現(xiàn)狀的原因，除了國家對高校處級領導干部“逢離必審”的要求以外，經(jīng)濟責任審計本身的性質(zhì)也決定了其在高校內(nèi)部審計工作中占有重要地位。眾所周知，高校經(jīng)濟責任審計是伴隨著國家審計機關開展的領導干部經(jīng)濟責任審計而發(fā)展起來的，它具有綜合性強、權(quán)威性高且可以直接對被審計領導干部履職情況作出評價等特點，因此，經(jīng)濟責任審計這一工作形式越來越成為高校內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要方式。
目前，高校經(jīng)濟責任審計工作的現(xiàn)狀還不能令人滿意，除高校內(nèi)審機構(gòu)人員配備不足、審計人員能力建設不足以外，經(jīng)濟責任審計結(jié)果的評價指標尚未形成統(tǒng)一的標準與體系，已有的評價模式也不能滿足當前經(jīng)濟責任審計理論與實踐進一步發(fā)展的要求。因此，研究并嘗試建立一套來自于審計工作實踐、面向高校自身特點的高校經(jīng)濟責任審計定性評價指標體系顯得尤為重要，這對促進高校經(jīng)濟責任審計工作質(zhì)量的提高，進一步發(fā)揮高校內(nèi)部審計服務的職能具有重要意義。本文嘗試就這一主題進行初步探討，希望能夠起到拋磚引玉的作用。
二、當前高校經(jīng)濟責任審計工作的不足之處
(一)審計機構(gòu)人員配備明顯不足
近年來，高校經(jīng)濟責任審計工作量越來越大，而從事經(jīng)濟責任審計的人員配備則明顯不足。就目前在滬8所教育部直屬高校而言，這些高校內(nèi)審機構(gòu)的人員配備平均人數(shù)為7人，其中2所辦學規(guī)模較小的學校(上海外國語大學、上海財經(jīng)大學)內(nèi)審部門只有3人，在這些人員中還要有人從事基建工程審計、財務收支審計及其他專項審計工作等。教育部直屬高校內(nèi)審機構(gòu)的人員配備尚且如此，而地方高校內(nèi)審部門的人員配備則更顯不足。我們以上海市普通本科高校為例，23所上海市普通本科高校內(nèi)審部門平均人數(shù)為3人，這個數(shù)字大大低于8所在滬教育部直屬高校的人數(shù)。在這23所普通本科高校中，尚有7所高校的內(nèi)審部門與本單位紀檢、監(jiān)察部門合署辦公，內(nèi)審機構(gòu)還未真正獨立，審計監(jiān)督的獨立性較差。面對高校當前越來越大的辦學資金量，僅僅依靠高校內(nèi)審部門個位數(shù)的人員來進行日常審計監(jiān)督，高校內(nèi)審機構(gòu)的工作量之大、審計監(jiān)督效果之差可想而知。
另外，目前高校內(nèi)審機構(gòu)工作人員的專業(yè)尚無法適應現(xiàn)代內(nèi)部審計理論對高校內(nèi)部審計工作提出的要求。現(xiàn)代內(nèi)部審計理論越來越強調(diào)內(nèi)控審計、管理審計、效益審計甚至風險導向?qū)徲?。而?jīng)濟責任審計以其所具有的綜合性特點，可以很好地將這些審計方向與經(jīng)濟責任審計本身結(jié)合起來，但這種結(jié)合不僅要求高校內(nèi)審機構(gòu)人員在專業(yè)配備中要有財務、工程管理類的專業(yè)，還要有法律及經(jīng)濟管理類專業(yè)的人才，同時還要具有較高的專業(yè)素質(zhì)、較強的自學能力以及分析推理能力等。但目前高校內(nèi)審機構(gòu)的工作人員多為財會及工程管理類專業(yè)出身，鮮有法律與經(jīng)濟管理專業(yè)人才加盟，現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)中，具有研究生學歷的人員在高校內(nèi)審機構(gòu)中的比例還偏小，這些不足使得內(nèi)審機構(gòu)無法適應高校經(jīng)濟責任審計理論與實踐發(fā)展的要求。
(二)高校經(jīng)濟責任審計的對象存在盲區(qū)
作為高校內(nèi)部自我監(jiān)督的一種主要形式，目前高校經(jīng)濟責任審計的對象僅限于高校下屬各二級單位的處級行政領導(包括主持工作的副處級或常務副處級行政領導)，尚未包括各高校的校級副職領導(校長的經(jīng)濟責任審計工作由高校上級主管部門負責)。對高校除校長以外的校級副職領導審計監(jiān)督的缺失，為高校經(jīng)濟責任審計工作留下了一塊空白。目前高校校級領導干部尤其是副職領導因腐敗問題而被揭露出的事件越來越多，這與缺少對他們的日常審計監(jiān)督有關。但因為機構(gòu)設置的問題，高校內(nèi)審機構(gòu)對本單位校級副職領導干部進行日常審計監(jiān)督似乎變得不可能。當前眾多高校的內(nèi)審機構(gòu)均是處級建置，而且校長分管審計工作的比例只占約1/3，如果要對本校副職領導干部進行經(jīng)濟責任審計，就必須從體制上進行改革，將審計部門置于高校校長(或黨委書記)的直接領導之下，讓高校內(nèi)審機構(gòu)獨立發(fā)揮審計監(jiān)督作用，通過經(jīng)濟責任審計這一工作形式對高校校級副職領導干部進行日常審計監(jiān)督。
(三)現(xiàn)有的高校經(jīng)濟責任審計評價模式有其局限性
盡管審計署早在2005年就開始提倡內(nèi)部審計要向內(nèi)控制度審計和經(jīng)濟效益審計兩個方向延伸，但目前高校的經(jīng)濟責任審計，主要還是以單位的財務收支情況為主，兼顧被審計單位管理制度建立健全、執(zhí)行的有效性，以及簡單評價被審計領導干部履職情況，對管理審計、效益審計與風險導向?qū)徲嬌婕暗牟欢唷，F(xiàn)有的高校經(jīng)濟責任審計定性評價指標較為單一，也未形成合理的評價指標體系。目前部分高校正在逐步探索將內(nèi)控審計、管理審計、效益審計、風險導向?qū)徲嬇c經(jīng)濟責任審計相結(jié)合的有效方式，但這種探索尚處于初級階段，有必要通過建立高校經(jīng)濟責任審計評價指標體系的方式，來引導經(jīng)濟責任審計向管理審計、效益審計與風險導向?qū)徲嫹较蜓由?，推進高校經(jīng)濟責任審計理論與實踐水平的提升。
三、構(gòu)建面向高校自身特點的經(jīng)濟責任審計評價指標體系
高校經(jīng)濟責任審計評價體系，其內(nèi)容應該包括評價主體、評價客體與評價結(jié)果。高校經(jīng)濟責任審計的評價主體是高校的內(nèi)審機構(gòu)，評價的客體是被審計領導干部應履行的經(jīng)濟管理職責，評價的結(jié)果即是高校內(nèi)審機構(gòu)對被審計領導干部履職情況所做出的客觀評價，其中重要的是評價客體與評價結(jié)果。如上所述，如果僅僅以被審計單位的財務收支情況作為評價的客體，所得出的評價結(jié)果難免失之偏頗。因此，高校經(jīng)濟責任審計的評價客體中還應包括管理審計、效益審計與風險導向?qū)徲嫷膬?nèi)容。
基于上述分析，我們認為，高校經(jīng)濟責任審計的定性評價指標體系應該包括如下內(nèi)容：被審計單位事業(yè)發(fā)展狀況；內(nèi)部管理制度的建立、健全與執(zhí)行的有效性情況；單位資金、經(jīng)費使用的真實性、合法性與效益性情況；領導干部權(quán)力使用的制約情況以及領導干部本人的廉政勤政情況。以上述內(nèi)容為基礎，我們初步構(gòu)建了5個一級指標，15個二級指標的指標體系，具體內(nèi)容見表1。
上述指標體系較好地結(jié)合了管理審計、效益審計以及風險導向?qū)徲嫷膬?nèi)容，指標設置較為全面、合理，具體指標解釋如下：
(一)事業(yè)發(fā)展。在評價指標體系中，事業(yè)發(fā)展這一指標為評價被審計領導干部任職期間的工作業(yè)績提供了支持。被審計單位的各項科學事業(yè)在領導干部任職期間的發(fā)展狀況體現(xiàn)了領導干部的管理業(yè)績，也是學校黨委組織部門考核、任免、選用領導干部的重要參考依據(jù)。這里以院系為例，一個單位的科學事業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在單位的教學、科研與學科發(fā)展狀況上。對這3個二級指標的具體評價內(nèi)容，我們在指標解釋中給出了一個合理的、盡可能全面的要求，以達到評價被審計單位在領導干部任職期間的科學事業(yè)發(fā)展狀況。
(二)內(nèi)部管理。被審計單位的內(nèi)部管理狀況是領導干部管理能力的體現(xiàn)，這一指標很好地結(jié)合了內(nèi)控審計、管理審計的內(nèi)容，將被審計單位領導干部任職期間內(nèi)部管理制度建立健全、制度內(nèi)容的完善性以及執(zhí)行的有效性進行了全面的考察。值得指出的是，在單位內(nèi)部管理的評價方面，我們著重考察單位內(nèi)控制度、“三重一大”制度的建立與執(zhí)行情況，這是領導干部履行單位經(jīng)濟管理職責的前提。同時我們還通過院系間的橫向比較來考察這些管理制度內(nèi)容的完善情況，以及是否符合被審計單位當前的發(fā)展現(xiàn)狀與工作重點；我們通過審計訪談、符合性測試來驗證這些制度執(zhí)行的有效性，從而對被審計單位的內(nèi)部管理情況做出客觀、公允的評價。
(三)經(jīng)費使用。單位資金、經(jīng)費的使用情況是領導干部經(jīng)濟管理職責的核心，對于經(jīng)費使用的真實性、合法性及效益性做出評價，是審計評價結(jié)果的重要內(nèi)容。真實性主要關注被審計單位資金、經(jīng)費的使用是否與真實發(fā)生的業(yè)務相一致，有無因資金節(jié)余而用不實發(fā)票或無實際業(yè)務內(nèi)容的發(fā)票沖賬情況，它與經(jīng)費使用的合法性指標結(jié)合在一起，可以很好地體現(xiàn)風險導向?qū)徲嫷膬?nèi)容，將領導干部單位經(jīng)濟管理工作中可能存在的風險及時提示給被審計領導干部，這也是對領導干部另一種形式的保護，避免領導干部因不了解國家及高校的相關財務管理規(guī)定而犯錯誤。經(jīng)費使用的效益性是評價指標體系中較難評價的一項，我們這里僅以發(fā)表、出版的科研、學術(shù)成果、有無資金浪費以及單位有無長期閑置設備等指標來衡量，所以，具有較大的主觀性。
(四)權(quán)力制約。領導干部在權(quán)力行使過程中應受到相應制約與教職工的監(jiān)督。我們將這一指標分成3個二級指標來反映：一是單位民主集中制情況，主要考察領導干部是否按照學校的規(guī)定將本單位重大事項提交有關會議實行民主決策、集體決策，權(quán)力是否在陽光下運行。二是被審計單位的政務公開情況，有無建立起將單位的一些重要信息，如人才引進、職稱評審、財務狀況等重要信息進行公開的機制，這些信息公開的形式、公開的范圍、公開的內(nèi)容是否達到了單位教職工所期望的要求。三是被審計單位重大事項的決策是否科學，決策前有無進行充分討論或科學論證，并廣泛聽取意見，在達成一致的基礎上作出科學決策。
(五)廉政勤政。廉政勤政情況是加強黨風廉政建設、從源頭上預防和懲治腐敗的重要保證。領導干部在資金、經(jīng)費使用過程中是否遵循了個人發(fā)生的費用“他簽”制度，獎金的分配、津貼的發(fā)放是否體現(xiàn)了公正、公平原則，個人榮譽稱號的獲得及合作發(fā)表學術(shù)文章有無實行避嫌制度等。勤政這一指標則體現(xiàn)了領導干部對管理工作的投入程度，以及工作效率的高低、工作方法得當與否等。責任意識這一指標則指明了領導干部應該要有為院系發(fā)展作奉獻與犧牲物質(zhì)利益的精神，為單位的各項科學事業(yè)發(fā)展與內(nèi)部管理的規(guī)范化盡心盡力，并以強烈的責任心帶領教職工促進本單位各項事業(yè)的發(fā)展。
四、指標體系的缺陷及進一步的改進方向
雖然我們盡可能地構(gòu)建出一套全面、合理的定性評價指標體系來指導高校經(jīng)濟責任審計結(jié)果評價工作，但這套指標體系僅僅是我們在經(jīng)濟責任審計實踐工作的一個提煉，仍然存在較多的不足之處，如對被審計單位內(nèi)部干群關系、內(nèi)部和諧度等評價指標沒有涉及，因此，該指標體系是否體現(xiàn)了被審計領導干部應履行的經(jīng)濟責任的全部內(nèi)容尚無法做出評判。另外，5個一級指標和15個二級指標之間是否應該賦予不同的權(quán)重(分值)來進行評價等，這些問題還有待于與高校經(jīng)濟責任審計工作的同行們進行充分交流后再予以補充以及進行理論提升，才有可能更好地應用這套指標體系來指導目前的高校經(jīng)濟責任審計結(jié)果評價工作。
