要做到農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序，循序漸進，就必須在頂層制度設(shè)計上考慮全面，兼顧效率與公平。在操作層面需要形成引導(dǎo)激勵約束機制，發(fā)揮宏觀主體與微觀主體兩方面的積極作用，確保集體土地流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新取得預(yù)期成效。
——在決策層面上
一是做好土地確權(quán)工作。2011年5月，國土資源部、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)證的確權(quán)登記發(fā)證工作，這項工作意義重大，涉及廣大農(nóng)民切身利益，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠。通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強化農(nóng)民特別是全社會的土地物權(quán)意識，有助于解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，在城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中切實維護農(nóng)民權(quán)益。當(dāng)然，由于歷史遺留及法制缺位等原因，在農(nóng)村還存在一部分權(quán)屬不清、存在糾紛的集體土地，甚至有些土地沒有任何使用許可而長期被占用開發(fā)，處理起來非常棘手，既要凸顯公平正義，強調(diào)依法合規(guī)，又要顧及歷史遺留、現(xiàn)實情況與社會穩(wěn)定，尤其是在集體建設(shè)用地即將入市的巨大利益誘惑下，一些人有可能會鋌而走險，這些都給土地確權(quán)工作帶來了不少困難，解決起來需要在法律與現(xiàn)實之間尋求平衡，必須下一番工夫。
二是要適時修訂調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。法律修訂調(diào)整是集體土地流轉(zhuǎn)利益最權(quán)威和恒久性的制度保障，也是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的法律保障，有許多工作要做，比如現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”和第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等條款均須做出相應(yīng)調(diào)整或修改，從而為集體建設(shè)用地上市提供法律依據(jù)。此外，法律應(yīng)對征用農(nóng)村集體土地規(guī)定更加嚴(yán)格的限定，非經(jīng)法律認(rèn)定的公共緊急突發(fā)事件、戰(zhàn)爭或國家重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，一般情況下不宜再征收農(nóng)民土地，而一律改為使用權(quán)市場轉(zhuǎn)讓。
三是在規(guī)范清理的前提下實行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與國有土地流轉(zhuǎn)并軌。眾所周知，為保護耕地，少占或不占農(nóng)田，依據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村集體建設(shè)用地不在城市住宅建設(shè)土地利用規(guī)劃之內(nèi)，然而現(xiàn)實中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會或是利用集體土地建造廠房“反租倒包”，或是對集體土地“以租代征”以逃避監(jiān)管，乃至利用宅基地甚至農(nóng)田大量建造出售“小產(chǎn)權(quán)房”，既未履行任何國土規(guī)劃利用審批手續(xù)，也未繳納相應(yīng)的土地出讓金。如果對此類現(xiàn)象沒有說法而無差別地將全部集體建設(shè)用地并入國有土地或房產(chǎn)交易市場，那就意味著之前的一系列違規(guī)違法行為合法化，這不僅嚴(yán)重沖擊合法的土地市場和房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致國家損失巨額稅費，而且對正規(guī)土地承租者和房地產(chǎn)納稅人（包括開發(fā)商和購房者）來說也是不公平的。所以，作為集體建設(shè)用地與國有土地交易并軌的前提條件，應(yīng)該是違法出租、轉(zhuǎn)讓或違法開發(fā)的集體建設(shè)用地必須補交相關(guān)稅費，中止違法交易并依法補辦手續(xù)后方可上市交易。對已出租或出售但無力或拒不繳納有關(guān)稅費的集體土地和“小產(chǎn)權(quán)房”，不予辦理相關(guān)證照，嚴(yán)禁上市交易，情節(jié)嚴(yán)重者依法向人民法院起訴解決。
四是要從審批監(jiān)管向市場監(jiān)管過渡。伴隨農(nóng)民承包田流轉(zhuǎn)的逐步規(guī)范和集體建設(shè)用地入市，政府對農(nóng)村土地的監(jiān)管也應(yīng)逐步從單一的行政審批監(jiān)管向登記注冊、登記變更、登記交易、繳納稅費等市場環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變的過程中簡政放權(quán)，如將規(guī)劃建設(shè)用地的逐次審批逐漸改為一次性審批，同時對農(nóng)用地的非農(nóng)變更實行更加嚴(yán)格的審批加動態(tài)監(jiān)管，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與耕地復(fù)墾掛鉤制度，確保承包田、林地、草場、流域等農(nóng)地在集體建設(shè)用地上市后不會被再度侵占、掠奪。
五是要逐步形成市場定價的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。伴隨農(nóng)民承包田流轉(zhuǎn)的逐步規(guī)范和集體建設(shè)用地入市，政府也不宜再對集體土地流轉(zhuǎn)設(shè)定最低保護價，不宜把“同權(quán)同價”絕對化，而是應(yīng)當(dāng)依法給與同等機會，引導(dǎo)、扶持市場定價機制體系的形成，讓市場在集體土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮決定性作用。
六是調(diào)整財稅收入分配格局。伴隨集體建設(shè)用地入市和部分農(nóng)民承包田的資本化運作，對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求將日益增加，相應(yīng)地，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的稅費收入亦應(yīng)通過制度設(shè)計留給基層財政一部分，籍以通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形成基層財政較為穩(wěn)定的財源，緩和目前基層政府運轉(zhuǎn)困難的尷尬局面。
——在微觀操作層面上
一是完善集體土地流轉(zhuǎn)的民主監(jiān)督程序。作為對集體建設(shè)用地上市的配合措施，應(yīng)引導(dǎo)形成更加嚴(yán)密的民主程序，特別是整體連片的承包田以入股方式流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及集體土地流轉(zhuǎn)收益分配處理的民主程序，維護農(nóng)民的合法權(quán)益和國家利益。如任何未經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員2/3以上同意的土地流轉(zhuǎn)不僅無效，而且應(yīng)對相關(guān)責(zé)任者追責(zé)。同樣，對通過審計查出集體土地流轉(zhuǎn)收益未提取公積金和公益金的，要做出相應(yīng)處罰并責(zé)令改正；對過去村屯債務(wù)應(yīng)在集體土地流轉(zhuǎn)后的收益分配中做出妥善安排，拒不安排的禁止進行任何新的交易；對農(nóng)民個人轉(zhuǎn)讓承包田使用權(quán)收益強制補足社會保險費用。
二是推廣合同管理。針對過去普遍存在的農(nóng)民承包田流轉(zhuǎn)隨意現(xiàn)象，應(yīng)在《土地承包法》基礎(chǔ)上制定相應(yīng)細則，明確監(jiān)管責(zé)任，統(tǒng)一農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)程序，逐步推廣合同管理，規(guī)范農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，妥善保護耕地，切實保護合同各方合法權(quán)益，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序。
三是規(guī)定集體經(jīng)濟組織成為集體土地流轉(zhuǎn)的主體。面對集體建設(shè)用地即將入市，應(yīng)改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會直接參與集體土地流轉(zhuǎn)，特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的越位現(xiàn)象，而應(yīng)激勵、引導(dǎo)農(nóng)民建立、重組或完善集體經(jīng)濟組織，而基層政府則專注服務(wù)。無論是以入股方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)民承包田，還是集體建設(shè)用地，均應(yīng)通過農(nóng)民集體經(jīng)濟組織作為主體實施，這樣有利于提高效率，也有利于改變農(nóng)民在市場交易中的弱勢群體地位。
四是構(gòu)建第三方審計和評估體系。在政府逐步退出對集體土地流轉(zhuǎn)的價格干預(yù)后，應(yīng)逐步扶持形成諸如會計事務(wù)所、土地事務(wù)所、投資公司、律師事務(wù)所等社會第三方評估體系，給予登記注冊等合法經(jīng)營資格，依法承認(rèn)其評估文件的權(quán)威性，依法處罰弄虛作假的評估機構(gòu)，以制度化規(guī)定要求第三方機構(gòu)介入集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，甄別集體建設(shè)用地和集體經(jīng)濟組織的債務(wù)糾紛，保護農(nóng)民和有關(guān)各方的合法權(quán)益，維護市場秩序，形成集體土地流轉(zhuǎn)的良性機制。
