德陽市財政局課題組
預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，注重預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果。加強預算績效管理，是公共財政的內在要求，其根本目的是改進預算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。本文從基層財政工作者角度，在認真學習相關預算績效管理和績效評價理論的基礎上，結合實際工作經驗，就如何做好財政支出績效評價管理工作進行一些探討；并側重于根據(jù)地方績效評價工作現(xiàn)狀，圍繞開展績效評價工作的環(huán)境條件、組織工作、技術方法等方面進行闡述，以達到提高財政支出績效評價管理工作質量、發(fā)揮其在預算績效管理中重要作用的目的。
一、我國預算績效管理工作的起步與發(fā)展
績效評價管理是預算績效管理工作四大組成部分之一，我國預算績效管理工作的起步階段都是以績效評價工作開始的，績效評價管理工作又隨預算績效管理體系的建立而逐步深入開展。2002年，湖北省恩施就開始進行績效評價工作試點。從2005年起，財政部開始選擇部分中央部門的支出項目進行績效評價試點，但這種績效評價僅僅是事后評價。預算績效管理理念的提出則是在近年，2011年召開的第一次全國預算績效管理工作會議，首次正式提出全過程預算績效管理的理念，隨后財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《預算績效管理工作考核辦法（試行）》、《預算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015年）》等制度。通過這一系列制度的建立，預算績效管理工作開始在中央和地方開展起來，并取得了積極進展，績效評價試點工作深入推進，制度建設體系不斷完善，全過程的預算績效管理機制逐漸形成，基礎工作日益強化。
我省在2005年，根據(jù)財政部文件精神，制定出臺了《省級財政支出預算績效考評辦法（試行）》；2006年研究制定了《省級財政支出預算考評試點工作實施方案》，為推進試點工作提供了制度規(guī)范。2009年，為大力推進全省績效評價工作，根據(jù)財政部出臺的績效評價管理暫行辦法，制定下發(fā)了《關于推進財政支出績效評價工作的通知》、《四川省財政支出績效評價管理暫行辦法》，對我省開展財政支出績效評價的指導思想、工作目標、管理辦法等提出了全面要求。在總結試點工作經驗基礎上，結合我省實際制定了《四川省省級財政項目支出績效評價指標體系及評分標準》。逐步健全完善管理制度規(guī)范，為推進績效評價管理工作奠定了堅實基礎。
二、我市績效評價管理工作的進展情況
我市預算績效管理工作的開展，也是從績效評價管理工作開始起步的。2005年我市開展績效評價管理工作試點，同時制定了《德陽市市級部門項目支出評價工作管理辦法（試行）》、《德陽市市級部門財政支出績效評價管理暫行辦法》等相關制度，從2012年起，將績效評價結果向人大、政府報告。2013年，財政支出績效評價管理工作已在79個市級部門全面展開，財政部門組織實施了對18個項目支出績效評價工作，同時還選擇市建設局等6個部門開展了部門績效評價試點。2014年，財政部門組織實施的項目支出績效評價擴大為40個，部門績效評價擴大到10個，績效評價已在我市全面深入開展起來。
2012年，市政府制定了《德陽市市級財政專項資金績效分配管理暫行辦法》，提出了在專項資金分配管理上要建立健全績效分配機制，要采取規(guī)范化、制度化、科學化的分配手段，實現(xiàn)財政資源有效配置。2014年，市政府制定了《德陽市市級財政專項資金管理辦法》，明確在專項資金管理上，必須實施績效管理。一是部門、單位在編制專項資金預算和申報項目時，應編制績效目標，財政部門對績效目標進行審核，在批復專項資金預算時，同時批復績效目標；二是專項資金項目執(zhí)行期間，主管部門需按照批復的績效目標對專項資金進行跟蹤監(jiān)督，對偏離績效目標的項目采取措施進行整改，相關監(jiān)督檢查部門要進行監(jiān)督檢查；三是專項資金執(zhí)行完成后，要進行績效評價；四是績效評價結果要作為財政和主管部門改進預算管理、編制以后年度預算以及監(jiān)察部門實施行政問責的重要依據(jù)。隨著這一系列管理制度的制定，預算績效管理理念全面融入到預算管理實踐工作中，績效評價管理工作也有了制度保障。
三、我市財政支出績效評價管理工作存在的問題
我市財政支出績效評價管理工作取得了一定成績，但與省級以及其他部分市（州）相比，績效評價管理工作整體水平還不高，還存在諸多問題，下面將從三個方面來分析我市績效評價管理工作中存在的主要問題。
?。ㄒ唬└骷壊块T對績效評價重視程度不夠
我市績效評價管理工作還處于起步階段，宣傳力度不夠，幾乎未利用各類媒體宣傳績效評價管理工作，未創(chuàng)造良好的社會輿論氛圍，沒有倒逼部門使用財政資金講效益的動力，其部門和領導對績效評價管理工作了解不多，未引起足夠重視。同時，各預算部門對財務人員重視程度各異，財務隊伍人員素質參差不齊，有的單位財務人員難以勝任當前財務工作的需要，致使財政改革工作不斷深入推進較難。目前，由財政部門負責組織開展績效評價工作，各部門參與該項工作的積極性較低，部分部門在績效評價工作的認識上存在誤區(qū)，認為績效評價只是每年開展的一項例行任務，一評了事，或認為績效評價是找部門的麻煩，不積極配合工作開展，應付了事。從近年報送的部門單位績效自評報告來看，大多數(shù)部門單位的自評報告質量不高，對績效評價指標體系的相關指標未進行認真閱讀，更談不上分析研究；自評打分不去認真收集核實相關資料，不按相應指標要求規(guī)定內容進行；財政組織的績效評價小組到現(xiàn)場后，大多數(shù)部門單位都未按要求完整齊全的準備好相關材料。將績效評價的結果反饋給部門后，部門的不重視使得績效評價未發(fā)揮作用。從績效評價工作開展來說，缺少更高層次的部門來牽頭，單由財政部門來開展，沒有管理層級上的優(yōu)勢，難引起部門的高度重視。
?。ǘ┴斦С隹冃гu價缺乏專門管理機構、專業(yè)人才和技術手段等，導致評價結果質量不高
1.尚未設立財政支出績效評價管理專門機構。從我省現(xiàn)有情況看，省級及部分市級已設立財政支出績效評價管理專門機構，在推進績效評價管理工作方面取得很大成績。目前我市沒有設立財政支出績效評價管理專門機構，難以抽出充足人力對我市績效評價管理工作進行深入細致的學習和研究，總結經驗、挖掘問題、提出建議，無法擬定出符合我市實情，科學合理、切實可行的績效評價規(guī)章制度和相應技術規(guī)范，制度、規(guī)范只能停留在對上級規(guī)定轉發(fā)的水平上，無法做到有創(chuàng)意的績效評價工作。
2.缺乏財政支出績效評價管理專業(yè)人才。績效評價管理工作所需知識面較廣，評價人員需要掌握項目業(yè)務情況、財政財務知識、專業(yè)技能等多方面技能知識，能滿足該條件的人員較少。我市績效評價組成員一般由科室經辦人員、主管部門的相關人員組成，對績效評價技能知識掌握較少，雖然我市逐步引入第三方評價機構參與績效評價，但第三方評價機構初次接觸到此項工作，缺乏評價經驗，與財政人員溝通和配合還不協(xié)調，其效果并不理想。缺少一支專業(yè)性強、業(yè)務能力強的績效評價隊伍，導致在評價中調查不夠深入，對資料的審核不夠準確，取證不到位等，使績效評價結果失真。
3.缺乏財政支出績效評價技術手段，指標體系、標準體系，相關信息數(shù)據(jù)庫不健全。財政支出的類別多，涉及諸多行業(yè)，評價指標須適應各類支出的不同特點，才能客觀、公正地反映財政支出的績效。目前我市財政支出績效評價中的評價指標，主要參考省級制定的績效評價指標體系，再結合我市特殊情況略作調整，尚未建立科學、合理并適合本地的績效評價指標體系、標準體系及相關信息數(shù)據(jù)庫，不能滿足從不同性質、不同行業(yè)等方面進行評價的要求，影響評價結果的公正合理。
（三）績效評價結果應用不到位，機制不建全
當前我市財政支出績效評價結果大多只作為各有關部門文件資料保存，評價結果基本還停留在找出問題、反映情況，缺乏跟蹤問效機制。在分配財政資金中，績效評價結果與各部門預算安排的關聯(lián)度不夠，未制定詳細的績效目標報送、審核和批復制度，在績效評價中無可考量和可評判的基本依據(jù)，未根據(jù)績效評價結果優(yōu)劣情況對下年度各部門預算資金安排做出一定調整，使績效評價差的部門與責任人沒有為此承擔責任，一定程度上削減了財政支出績效評價的作用。另外，由于目前績效評價體系不盡合理，評價水平不高，導致評價結果的認可度不高，影響了績效評價結果的權威性。
四、深入推進我市績效評價管理工作的幾點建議
通過分析當前我市開展績效評價管理工作中存在的問題，在借鑒績效評價開展較好地區(qū)實踐經驗的基礎上，提出如下有針對性的幾點建議。
（一）積極推進預算績效管理，促進績效評價有效開展
績效評價管理是預算績效管理的重要組成部分，若預算績效管理未融入預算管理，單方面事后評價失去存在的意義。只有把預算績效管理全面融入預算管理，才能推動績效評價管理工作深入扎實的開展，才能發(fā)揮績效評價管理工作在預算管理中的應有作用。
1.構建預算績效目標管理體系。在預算編制時，財政部門應要求部門編報績效目標并對其進行審核。部門在申報預算時要根據(jù)部門職能、發(fā)展規(guī)劃等情況，測算資金需求，報送績效目標，其績效目標要與部門目標高度相關，并且是明確、清晰、可衡量和一定時期內可實現(xiàn)的。財政部門依據(jù)相關政策、財政支出方向和重點、部門職能及發(fā)展規(guī)劃等對部門報送的績效目標和所需資金的合理性進行審核，對不符合要求的，要退回申報部門進行調整，符合要求后方可納入下一步預算編審流程。人代會后，根據(jù)部門預算編制“兩上兩下”的“二下”流程，財政部門將績效目標隨部門預算一同批復給部門，為預算完成后的績效評價提供可操作、可考量和可評判的基本依據(jù)。
2.構建績效運行監(jiān)控管理體系。
?。?）定期采集績效運行的數(shù)據(jù)和信息。從部門提供的公共產品和服務數(shù)量、成本、效果等各個方面廣泛收集數(shù)據(jù)，要緊緊圍繞績效目標的要求來收集，盡可能對數(shù)據(jù)和信息進行量化處理。通過擴大數(shù)據(jù)來源渠道，相互驗證，并建立事后懲罰機制來確保數(shù)據(jù)的正確性。
?。?）形成績效運行報告。采取一定的技術手段，定期對收集的數(shù)據(jù)進行匯總和分析，形成預算績效運行監(jiān)控報告，防止預算執(zhí)行偏離預期績效目標。通過績效運行情況報告所提供的管理信息，及時糾正偏差，促進績效目標實現(xiàn)，幫助部門改進績效管理工作，以更有效的方式實現(xiàn)績效目標。
3.構建財政支出績效評價制度體系。建議政府出臺開展財政支出績效評價方面的實施意見，在實施意見中要明確評價范圍、基本內容及工作責任，確定財政部門、被考核部門和財政監(jiān)督機構在評價工作中的職責和業(yè)務分工，并同時將績效評價管理工作納入各部門的日常管理工作中，對其進行考核。制定規(guī)范、合理的財政支出績效評價制度體系，包括方式選擇、程序設定、評價指標設定以及評價標準選擇、評價結果運用等制度規(guī)范，逐步使財政支出績效評價的每個環(huán)節(jié)都有制度來進行規(guī)范。
4.構建績效評價結果反饋和應用管理體系。
?。?）在預算編制時，財政部門應將上一年度績效評價結果與預算安排有機結合。對績效評價好的項目，予以表揚，并在預算安排中給予繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達績效目標或評價結果較差的，予以通報批評，并在預算安排中，根據(jù)情況調整項目或調減預算。
?。?）績效評價機構及時將評價中發(fā)現(xiàn)的問題及整改建議上報政府審批，再由政府發(fā)文責令相關部門限時整改，增強績效評價工作的約束力。相關部門要針對績效評價報告中提出的問題和整改建議進行認真分析及時整改，并將落實整改情況按時上報。
（3）將部門財政資金使用績效納入機關建設和效能建設的考核范圍，落實相關責任，提高部門對績效評價的重視度。對績效好的部門給予表彰，并在下一年度項目預算編制中優(yōu)先考慮和支持；對績效差的部門，要對其責任人員進行問責，逐步形成科學、規(guī)范的項目資金分配使用激勵約束機制。
2014年，德陽市政府制定的《德陽市市級財政專項資金管理辦法》中規(guī)定在專項資金管理上，必須實施績效管理，明確將績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價管理、績效評價結果反饋和應用管理四環(huán)節(jié)納入專項資金管理全過程。若此辦法在我市預算管理工作中得到有效實施、“逗硬”執(zhí)行，必將推進我市績效評價工作上一個新臺階。
?。ǘ┙⒔∪斦С隹冃гu價的組織體系，明確各評價主體的職責
在財政部門設立財政支出績效評價管理專門機構，負責組織績效評價管理工作順利開展并深入學習和研究績效評價工作，總結經驗，逐步擬定出符合我市實情，科學合理、切實可行的績效評價管理規(guī)章制度和相應技術規(guī)范。各部門負責所涉及資金項目的績效管理和自評工作，按時報送自評報告，并積極配合財政部門組織開展的現(xiàn)場評價工作。在績效評價管理工作中引入第三方評價機構，根據(jù)其信譽、專業(yè)能力、工作實績等情況，按公開、公平、公正原則選擇第三方評價機構，并建立進入、退出機制，逐漸規(guī)范第三方評價機構的聘用和管理，加快形成一支專業(yè)的績效評價隊伍。建議在政府或人大設立專門機構負責組織協(xié)調財政支出績效評價管理工作，確?？冃гu價結果涉及的需整改事項得到落實。
（三）建立并逐漸完善指標體系、標準體系和相關信息數(shù)據(jù)庫
1.建立財政支出績效評價指標體系。結合財政支出管理工作的特點與實際，按使用財政資金的部門性質、財政資金功能、財政支出產生的效益是否可以用貨幣計量以及支出的直接用途等，將財政資金進行合理的分類。再根據(jù)財政支出類別的差異，制定績效評價指標。在指標制定中，可設置共性指標、個性指標和補充指標。同時需相關行業(yè)專家參與制定指標，逐漸建立完善一個能夠涵蓋全部財政支出分類的績效評價指標庫。
2.建立財政支出績效評價標準體系。
?。?）以計劃為標準。事先制定科學合理的目標、計劃，在實際評價中結合其目標、計劃進行評價。
?。?）以歷史數(shù)據(jù)為標準。收集我市、評價部門或同類部門績效評價指標的歷史數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)計學方法計算各類指標的歷史水平，以此為基準確定績效評價標準。
?。?）以經驗數(shù)據(jù)和常識確定標準。由財政管理領域經驗豐富的專家學者，根據(jù)長期的財政經濟活動發(fā)展規(guī)律和管理實踐，分析研究得出有關指標標準或慣例。
?。?）采用行業(yè)標準。收集所涉及行業(yè)的相關指標數(shù)據(jù)，運用數(shù)理統(tǒng)計方法制定該行業(yè)評價標準，逐步建立標準數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)經濟的發(fā)展等因素的變化情況，及時對標準庫進行更新。
3.建立財政支出績效評價項目庫。在開始建立績效評價項目庫階段，可選擇多種行業(yè)、多種類型的財政支出績效評價項目作為績效評價工作初始數(shù)據(jù)源，納入項目庫，在此基礎上，再逐漸收集更多績效評價項目數(shù)據(jù)資料，同時做好數(shù)據(jù)信息的分類管理，使財政支出績效評價項目庫逐漸得到完善。
4.建立績效評價專家?guī)?。將相關領域具有一定權威性的專家，納入專家?guī)旃芾?。逐步建立專家檔案，對專家的信息詳細記載，并建立規(guī)范的專家入庫、專家工作考核和專家退出機制，同時根據(jù)實際績效評價管理工作需要調整專家人員結構和規(guī)模，從而使評價工作的專業(yè)性得到提高，增強財政支出績效評價的公信力和權威性。
（四）加大財政支出績效評價的培訓和宣傳力度，提高我市預算部門財務人員素質
1.加強對績效評價人員進行業(yè)務培訓。一是積極向省級多爭取業(yè)務培訓和交流學習機會；二是定期組織相關專家對績效評價人員進行業(yè)務培訓；三是聘請績效評價專業(yè)人員，選擇項目進行試點評價，在實際案例中向績效評價人員進行業(yè)務培訓；四是第三方評價機構自行組織業(yè)務培訓，加強技能學習。通過開展業(yè)務培訓，使評價人員的業(yè)務水平、評價技能得到提高，同時熟悉并掌握績效評價的原理、方式方法、業(yè)務流程以及相關政策。
2.加強財政支出績效評價宣傳力度。利用新聞媒體、網絡等形式，宣傳績效評價管理工作的重要性和必要性，提高部門對績效評價的重視程度和社會公眾的參與意識。按規(guī)定程序和方式，逐步向社會公開財政支出績效評價結果，接受社會公眾監(jiān)督。
【課 題 組 組 長：劉龍春
課題組副組長：張肇梧
課 題 組 成 員：鄭友均(執(zhí)筆) 李 廣 夏俊明 黃學炳
趙紫耘(執(zhí)筆)】
【責任編輯：于 玲】
