近年來(lái)，隨著我國(guó)政府管理理念轉(zhuǎn)型升級(jí)，行政模式逐步向著公開(kāi)、透明的方向轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，在體現(xiàn)“以財(cái)行政”、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源二次分配的預(yù)算管理領(lǐng)域，預(yù)算績(jī)效管理改革正在全方位推進(jìn)，以“事前目標(biāo)管理、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)”為主體骨架的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系已經(jīng)在各地逐步建立，預(yù)算管理因此從過(guò)去“重分配”逐步向“重效果”轉(zhuǎn)變，這是公共財(cái)政主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段、切實(shí)提升支出績(jī)效、科學(xué)引導(dǎo)社會(huì)資源再分配的一次歷史性變革，其意義十分重大。在這樣一個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程鏈條中，績(jī)效評(píng)價(jià)作為鏈條末端評(píng)判支出績(jī)效的關(guān)鍵工具，承擔(dān)著“守門(mén)人”的重責(zé)，地位日益重要?？?jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量如何，評(píng)價(jià)結(jié)果是否公正客觀，直接影響預(yù)算績(jī)效的改進(jìn)。
從目前理論與實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)思路基本是遵循項(xiàng)目管理的脈絡(luò)，即從解剖項(xiàng)目運(yùn)行入手，通過(guò)深入分析項(xiàng)目情況，從中提煉出產(chǎn)出與效果的相關(guān)因素，再來(lái)對(duì)績(jī)效做出判斷。這是一個(gè)從項(xiàng)目分析再到績(jī)效分析的過(guò)程。從目前主流的評(píng)價(jià)指標(biāo)框架體系中，不難分析這種評(píng)價(jià)思路的實(shí)質(zhì)。如以財(cái)政部的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架為例，其思路是將項(xiàng)目分解成“投入”“過(guò)程”“產(chǎn)出”“效果”四個(gè)階段，對(duì)每個(gè)階段進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)從而對(duì)支出項(xiàng)目作深入的解剖，最終分析其績(jī)效。再如浙江省的“業(yè)務(wù)指標(biāo)———財(cái)務(wù)指標(biāo)”框架，“業(yè)務(wù)指標(biāo)”中再分解出“目標(biāo)設(shè)定情況”“目標(biāo)完成情況”“組織管理水平”“項(xiàng)目實(shí)施效益”四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并進(jìn)一步細(xì)化為三級(jí)指標(biāo)，其本質(zhì)上也是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程實(shí)施分析。這樣一種當(dāng)前普遍采用的主流評(píng)價(jià)思路，不妨將其定義為“基于項(xiàng)目管理的評(píng)價(jià)思路”。目前這種與項(xiàng)目管理緊密結(jié)合的評(píng)價(jià)思路，很好地適應(yīng)了改進(jìn)項(xiàng)目管理的需要，較好發(fā)揮了績(jī)效對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行的導(dǎo)向作用，但隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深入，其不足之處也日益顯現(xiàn)。當(dāng)前項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要問(wèn)題一是不能充分適應(yīng)預(yù)算資金管理的需要?；陧?xiàng)目管理的評(píng)價(jià)思路，將目光更多地聚焦于項(xiàng)目本身的產(chǎn)出與效果，對(duì)預(yù)算管理視角的支出績(jī)效關(guān)注不夠，缺乏應(yīng)有的成本效益觀念，與資金分配的關(guān)聯(lián)度不高。這樣的評(píng)價(jià)思路，側(cè)重于解決項(xiàng)目自身“有沒(méi)有效”的問(wèn)題，較少關(guān)注預(yù)算支出“值不值”的問(wèn)題。從預(yù)算管理的角度，似乎更需要一種“基于預(yù)算支出的評(píng)價(jià)思路”，以判斷預(yù)算支出“值不值”。另一方面，基于項(xiàng)目管理的評(píng)價(jià)思路，其對(duì)于績(jī)效的評(píng)判是間接性的，因?yàn)樗且粋€(gè)先分析項(xiàng)目管理，再進(jìn)而分析支出績(jī)效的過(guò)程，是重構(gòu)“ ”原則同時(shí)，項(xiàng)目分析中的一些信息亦可能對(duì)績(jī)效判斷而言?xún)H是無(wú)效的“噪音”，存在信息的冗余，對(duì)績(jī)效結(jié)論的可靠性并無(wú)足夠的正向作用。
二是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置較為繁瑣，一些指標(biāo)趨于形式化。為了做到充分的項(xiàng)目分析，以從中提煉足夠的績(jī)效信息，在基于項(xiàng)目管理的評(píng)價(jià)思路下，其指標(biāo)設(shè)置必須是越充分、越細(xì)化越好，有的需細(xì)化至三級(jí)、甚至四級(jí)指標(biāo)，導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置相當(dāng)繁瑣，往往“西瓜、芝麻一把抓”，而有些指標(biāo)與最終績(jī)效判斷并無(wú)直接聯(lián)系，但基于項(xiàng)目分析的需要又必須合理存在，成為“食之無(wú)味、棄之可惜”的形式化指標(biāo)。三是評(píng)價(jià)框架規(guī)定過(guò)細(xì)，約束了評(píng)價(jià)人員的創(chuàng)造性。為了充分分析項(xiàng)目管理情況，評(píng)價(jià)框架勢(shì)必考慮到項(xiàng)目管理過(guò)程的方方面面，涵蓋內(nèi)容多，框架規(guī)定細(xì)，束縛了評(píng)價(jià)人員的發(fā)揮空間，難以跳出框框重點(diǎn)針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)開(kāi)展創(chuàng)造性的評(píng)價(jià)工作。四是以分?jǐn)?shù)判斷績(jī)效，評(píng)價(jià)結(jié)論難以充分反映支出績(jī)效的真實(shí)情況。目前的評(píng)價(jià)框架下，一般以最后的評(píng)價(jià)總得分，對(duì)應(yīng)不同的得分區(qū)間，給出最終評(píng)價(jià)結(jié)論為“優(yōu)秀、良好、合格、不合格”等。這樣的結(jié)論方式的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單明了，但缺陷也很明顯，就是不能夠有效體現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效的實(shí)際情況，特別是難以顯現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效的內(nèi)在構(gòu)成，如究竟是產(chǎn)出不足，還是實(shí)際效果不好。同時(shí)，評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)的微小差別如果剛好在不同檔次區(qū)間的邊界，很可能被判斷為截然不同的結(jié)論，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性。如在浙江省的評(píng)價(jià)框架中，評(píng)價(jià)等次分為優(yōu)秀（S逸95）、良好（95躍S逸85）、合格（85躍S逸60）、不合格（S約60）4個(gè)評(píng)價(jià)等次。如果一個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)得分是85 分，評(píng)價(jià)結(jié)論就是良好，如果是84分，則立即落入合格的區(qū)間，結(jié)論相差巨大，但分?jǐn)?shù)其實(shí)就差了一分。以目前的評(píng)價(jià)技術(shù)精度而言，這一分的差距實(shí)在是說(shuō)明不了什么問(wèn)題。那么，如何消除上述局限性？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于將評(píng)價(jià)思路的“間接性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯有浴保瑢⒃u(píng)價(jià)視角從“基于項(xiàng)目管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎陬A(yù)算支出”，直接從績(jī)效本身的意義著手來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)思路。那么績(jī)效本身的意義為何物？又如何從預(yù)算支出的角度去解析？我們知道，國(guó)際上公認(rèn)的績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是“3E”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。實(shí)際上，財(cái)政部在國(guó)際金融組織貸款的績(jī)效評(píng)價(jià)上就參考了世行貸款的評(píng)價(jià)方法，通過(guò)設(shè)置各種問(wèn)題搜集證據(jù)來(lái)回答“3E”的實(shí)現(xiàn)程度，來(lái)實(shí)施績(jī)效的判斷。但為什么多年來(lái)這種評(píng)價(jià)思路一直難以在我國(guó)其他項(xiàng)目支出上進(jìn)行推廣呢？這里面最大的問(wèn)題，恐怕是這種評(píng)價(jià)思路對(duì)每個(gè)“E”的證據(jù)搜集完全是西式思維邏輯，基本上按西方思維翻譯照搬過(guò)來(lái)，到了中國(guó)就呈現(xiàn)嚴(yán)重的“水土不服”。筆者認(rèn)為應(yīng)以適合中國(guó)國(guó)情的思維方式去重新解析“3E”，從而獲得“基于預(yù)算支出的評(píng)價(jià)思路”。確立“直接性”“基于預(yù)算支出”的績(jī)效評(píng)價(jià)原則首先，必須明確“基于預(yù)算支出的評(píng)價(jià)思路”，是一種“直接性”的績(jī)效評(píng)價(jià)，它根據(jù)績(jī)效分析的需要，確定績(jī)效考量的角度，有針對(duì)性地采集并分析數(shù)據(jù)，績(jī)效判斷直接，無(wú)轉(zhuǎn)換過(guò)程的信息損耗，亦無(wú)信息冗余，評(píng)價(jià)自身效率高。同時(shí)，在對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)中，必須將視線覆蓋預(yù)算支出“值不值”這個(gè)問(wèn)題，將預(yù)算的合理投向、資金使用的有效性納入考量。
解析績(jī)效評(píng)價(jià)的“3E”維度確立了“基于預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)思路”應(yīng)著眼于直接從“3E”的意義出發(fā)，并從預(yù)算支出角度將其做恰當(dāng)?shù)慕馕龊?，結(jié)合我國(guó)預(yù)算支出項(xiàng)目管理實(shí)際，建立一套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指導(dǎo)框架。這套評(píng)價(jià)指導(dǎo)框架，技術(shù)上必須符合兩條標(biāo)準(zhǔn)：一是適應(yīng)預(yù)算管理的要求。評(píng)價(jià)框架必須體現(xiàn)預(yù)算支出控制的要求，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金績(jī)效的最大化服務(wù)。二是簡(jiǎn)明。相關(guān)框架的規(guī)定應(yīng)該是簡(jiǎn)潔高效的，這關(guān)乎可操作性以及績(jī)效評(píng)價(jià)自身的效率。三是開(kāi)放。相關(guān)框架的規(guī)定在確立導(dǎo)向的同時(shí)，應(yīng)給評(píng)價(jià)人員留出足夠的二次開(kāi)發(fā)空間，以適合不同支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)需要，這樣的指導(dǎo)框架才具自我更新的生命力。要做到這一切，就必須從預(yù)算支出管理的角度，科學(xué)解析“3E”。首先，解析經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性，Econ原omy，英文含義即“以避免浪費(fèi)的方式對(duì)時(shí)間、金錢(qián)等資源使實(shí)現(xiàn)有效利用”或者“用最少的資源利用去達(dá)成一定的目標(biāo)，資源無(wú)浪費(fèi)”。這兩種解釋都符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的意義：即達(dá)成一定目標(biāo)基礎(chǔ)上所耗資源最小，無(wú)浪費(fèi)。這正是預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)性的要求所在?；诖?，從預(yù)算管理的視角出發(fā)，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)性做如下解析：首先，從宏觀層面看，預(yù)算扶持的項(xiàng)目首先必須是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的，否則就不應(yīng)該納入公共財(cái)政支持的對(duì)象；其次，從微觀層面看，按照現(xiàn)行預(yù)算管理的要求，預(yù)算支出的項(xiàng)目其績(jī)效目標(biāo)必須是確定而毫不含糊的，否則也不構(gòu)成預(yù)算支持的條件；最后，為了使預(yù)算支出能夠達(dá)成既定的績(jī)效目標(biāo)下成本最低，則必須采用最優(yōu)方案，才能最終體現(xiàn)預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)性，在今后技術(shù)條件成熟時(shí)，還可以考慮對(duì)最優(yōu)方案做進(jìn)一步量化的成本效益分析?；谝陨峡紤]，我們可以將經(jīng)濟(jì)性解析為以下三個(gè)方面（圖1）：圖1:經(jīng)濟(jì)性的解析淵預(yù)算支出角度冤其次，解析效率性。效率性，Effi原ciency，英文含義即“做好某件事而不浪費(fèi)時(shí)間或金錢(qián)的能力程度”或者“在不浪費(fèi)時(shí)間、金錢(qián)、精力的前提下有效地做好某件事的能力水平”。兩者之意皆為通常所講的做事效率。從預(yù)算支出的角度，首先要考慮資金的投入是否能夠按照預(yù)定計(jì)劃達(dá)成預(yù)計(jì)的產(chǎn)出，然后進(jìn)一步考慮產(chǎn)出帶來(lái)的效果，而后者可以放在有效性中加以考量，因此，在效率性維度中，我們可以只考慮產(chǎn)出。同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的過(guò)程中，相關(guān)的執(zhí)行效率如何，是與產(chǎn)出的效率密切相關(guān)，可以通過(guò)對(duì)管理效率的分析加以衡量。最后，在我國(guó)預(yù)算資金的使用過(guò)程中，還有很重要的一點(diǎn)，就是合法合規(guī)性的要求，如果出現(xiàn)了嚴(yán)重的合法合規(guī)性問(wèn)題，甚至可以一票否決該支出項(xiàng)目的績(jī)效；如果評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的只是較輕的合法合規(guī)性問(wèn)題，則必須要求相關(guān)管理者加以糾正。據(jù)此，可以將效率性解析為以下三個(gè)方面（圖2）：圖2:效率性的解析淵預(yù)算支出角度冤最后，解析有效性。有效性，Effec原tiveness，英文含義即“產(chǎn)生所需要的或所預(yù)期的效果”或者“某件事情有效運(yùn)作并產(chǎn)生預(yù)期的效果”。從預(yù)算支出的角度講，預(yù)算資金投入后，首先必須達(dá)成一定的產(chǎn)出，爾后，既定的產(chǎn)出帶來(lái)一定的效果，這個(gè)效果正是預(yù)算投入的最終意義所在。只有產(chǎn)出，沒(méi)有效果的支出是無(wú)意義的。比如，以一個(gè)橋梁建造的支出項(xiàng)目為例，橋梁按計(jì)劃建造完成，則是達(dá)成了產(chǎn)出；如果橋梁建完后，卻因?yàn)榉N種原因（比如有輪渡，比如附近已經(jīng)有另一條橋的存在），人們還是采用舊的交通方式，導(dǎo)致沒(méi)有車(chē)或人流從該橋上經(jīng)過(guò)，我們則認(rèn)為這項(xiàng)支出即便有產(chǎn)出也是無(wú)效的。在對(duì)有效性的衡量中，首先必須判斷是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)算支出的既定效果，其次還必須考量利益相關(guān)方對(duì)該項(xiàng)效果的主觀感受，這樣才是對(duì)有效性完整的測(cè)量?；谝陨峡紤]，可以把有效性解析為以下兩個(gè)方面（圖3）：圖3:有效性的解析淵預(yù)算支出角度冤綜上所述，我們就可以得到基于“3E”的預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)框架（圖4）：圖4:基于野3E冶的預(yù)算支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)框架同時(shí)，考慮到很多預(yù)算支出項(xiàng)目的績(jī)效存在著持續(xù)性發(fā)揮作用的特點(diǎn)，對(duì)這類(lèi)支出項(xiàng)目可以增加“可持續(xù)性”維度作為判斷。為了用好這個(gè)指導(dǎo)框架，我們應(yīng)進(jìn)一步做出如下規(guī)定：1.不以分?jǐn)?shù)為評(píng)價(jià)結(jié)論，而是對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性等維度分別做出定性結(jié)論。這樣，績(jī)效結(jié)論就有了內(nèi)部構(gòu)成，可以對(duì)支出績(jī)效做更為具體的判斷與應(yīng)用。比如，某個(gè)支出項(xiàng)目最后評(píng)價(jià)結(jié)論中，效率性和有效性都很高，但經(jīng)濟(jì)性很低，我們就應(yīng)該考慮要么調(diào)整該項(xiàng)目的實(shí)施方案以節(jié)約成本，要么取消該項(xiàng)目將節(jié)省下來(lái)的資金投向效率性、有效性和經(jīng)濟(jì)性都很高的其他類(lèi)似支出項(xiàng)目上去。再比如，某個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)論中，經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性都很高，但它具有可持續(xù)性的屬性且可持續(xù)性的評(píng)價(jià)結(jié)論較低，這樣的支出項(xiàng)目就要考慮忍痛割?lèi)?ài)了。2.評(píng)價(jià)人員可以根據(jù)支出項(xiàng)目的特點(diǎn)基于以上指導(dǎo)框架自主開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比如“是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益”可以根據(jù)具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)個(gè)性化指標(biāo)，并在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)該個(gè)性化指標(biāo)的證據(jù)收集予以明確，以期該指標(biāo)做出正確的判斷。這樣一個(gè)基于預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)框架，與目前傳統(tǒng)的基于項(xiàng)目管理的評(píng)價(jià)思路完全不同，它具有“直接性”，在信息證據(jù)的采集中給出了有篩選的高效通道；它也具有預(yù)算管理的視角，能夠滿(mǎn)足預(yù)算管理的需要，較為高效地完成預(yù)算支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；它又具有開(kāi)放性，能夠適應(yīng)不同預(yù)算支出項(xiàng)目的評(píng)價(jià)需要。目前，我們已經(jīng)在全省重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目中實(shí)際試用這套指導(dǎo)框架，取得了較好的效果。
