黃霄雯
近年來，各地政府投資項目不斷增多，投資規(guī)模不斷擴大，政府投資項目支出占財政支出的比重越來越大。如何把政府投資項目財政管理工作做好，提高財政資金使用效益，用好納稅人的每一分錢，是財政部門的重要職責(zé)和義務(wù)。為此，我們對達(dá)州市政府投資項目財政管理情況進行了調(diào)查研究。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，達(dá)州市本級財政投資評審中心累計完成工程預(yù)、決算項目評審1559個，審減資金24.43億元，審減率為18.53%。在大量節(jié)約財政資金的前提下，仍能夠保證財政投資項目的數(shù)量和質(zhì)量，可以說，正是得益于達(dá)州市財政局在投資管理方式和制度上的創(chuàng)新探索。
一、達(dá)州市政府投資項目財政管理的主要做法
?。ㄒ唬┮蕴嵘斦顿Y效益為核心，圍繞管理強化控制
1．從工程設(shè)計環(huán)節(jié)開始審核。設(shè)計浪費是工程投資中最大的浪費，因此，控制工程造價的重要一環(huán)在于設(shè)計階段。業(yè)主單位考慮最多的是設(shè)計方案的安全性和美觀性，而不注重工程量與造價成本的匹配，從而導(dǎo)致“肥梁胖柱”和“超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計”；有的設(shè)計時故意留下“空間”，給后期施工變化預(yù)先埋下伏筆，致使工程造價難以控制。對此，達(dá)州財政局堅持在預(yù)算評審前，請受聘設(shè)計專家對施工圖進行詳細(xì)審核，提出合理化建議，以控制工程造價成本，避免浪費。
2．從合同簽訂環(huán)節(jié)防范風(fēng)險。規(guī)范施工合同的簽訂及管理是投資管理的一項重要工作。長期以來，由于合同內(nèi)容不完整、不嚴(yán)密導(dǎo)致結(jié)算糾紛時有發(fā)生。為加強風(fēng)險防范，凡政府工程會同簽定前，財政通過對合同中的合同價款及調(diào)整辦法、工程變更、現(xiàn)場簽證、索賠處理、進度款的支付辦法等主要內(nèi)容進行嚴(yán)密審查，從根本上控制政府性工程項目的資金使用，避免了施工過程中索賠金額巨大，變更簽證較多，引起財政投資失控，施工單位牟取暴利的現(xiàn)象。
3.從現(xiàn)場簽證環(huán)節(jié)加強管理。為加強對現(xiàn)場簽證環(huán)節(jié)的管理，達(dá)州市創(chuàng)造性地成立了政府性工程監(jiān)查辦公室。財政監(jiān)查辦公室工作人員是施工現(xiàn)場的“?？汀?，負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場實際工程量的校驗工作。隱蔽工程、增加工程量等情況，必須經(jīng)施工、監(jiān)理、建設(shè)業(yè)主及財政監(jiān)管人員四方簽字確認(rèn)，方可作為工程決算的依據(jù)，從而保證簽證的真實、可信，有效防止結(jié)算的高估冒算及虛假簽證的出現(xiàn)，使政府性投資工程造價成本得到了有效控制。
4.從工程變更環(huán)節(jié)嚴(yán)控成本。變更施工設(shè)計方案是增加工程造價的主要因素。財政首先做好施工圖前期審查工作，盡量減少變更；對業(yè)主單位要求的設(shè)計變更，堅持先測算分析比較，然后按程序進行審批，克服了設(shè)計變更的隨意性，堵塞了漏洞。對重大施工方案，監(jiān)管人員根據(jù)施工合同、招標(biāo)文件對施工方案的不合理之處提出修改意見，實施重點階段、重點部位的重點控制，避免不合理支出的發(fā)生和增加。
5.從資金撥付環(huán)節(jié)強化管理。工程進度款控制，是實施投資全過程控制的重要內(nèi)容。凡工程進度款撥付前必須進行嚴(yán)格的審核，根據(jù)施工現(xiàn)場實際施工進度，簽證變更確認(rèn)情況，結(jié)合合同條款對應(yīng)付進度款做出及時準(zhǔn)確的確認(rèn)，確保工程項目的順利實施，降低和防止無效支出、盲目支出造成造價失控等行為，從而使項目資金的配置運行更加科學(xué)有效。
?。ǘ┙∪?guī)章制度，不斷提高財政投資管理的規(guī)范化水平
1.制定《達(dá)州市市級政府性投資項目管理辦法》，規(guī)范政府投資管理行為。該辦法規(guī)范了市級政府性投資項目的審批決策程序、管理權(quán)限、年度投資計劃管理、預(yù)算管理、工程招標(biāo)管理、質(zhì)檢監(jiān)理管理、合同管理、資金管理、預(yù)決算管理等一系列管理辦法。理順了財政與發(fā)改、建設(shè)、審計等部門的工作程序和管理權(quán)限，理順了財政與建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位的工作關(guān)系和工作程序。強化了財政部門在政府投資管理中的地位和作用，為保證工程質(zhì)量，控制工程造價，提高政府投資效益發(fā)揮了積極的作用。
2.制定《達(dá)州市市級政府性貸款管理辦法》，降低了財政運行風(fēng)險。該辦法從貸款申報程序、融資經(jīng)費管理、貸款資金的使用和監(jiān)管、貸款資金償還等方面進行了規(guī)范，理順了財政與融資單位、申貸單位的工作關(guān)系和工作程序，確定了財政在貸款資金管理中的核心作用，提高了融資部門的積極性。
3.制定《市級政府性投資項目民工工資保障工作制度》，有效遏制政府性投資項目拖欠民工工資的突出問題，維護了社會穩(wěn)定。該制度明確了項目建設(shè)單位、市級勞動保障、建設(shè)、財政、公安、監(jiān)察、司法、工商、工會、人民銀行、銀監(jiān)局等部門和單位的職責(zé)，規(guī)范了民工工資發(fā)放的相關(guān)程序，確保了民工工資的足額發(fā)放。
4.制定《市級政府投資項目信息缺項材料認(rèn)質(zhì)認(rèn)價操作規(guī)程試行辦法》。該辦法明確了施工單位、業(yè)主單位、評選委員會、供貨單位等各自的工作職責(zé)和工作程序，明確了競價方式、質(zhì)量保證措施和售后服務(wù)體系等要求,保證了采購程序的公開、公平、公正和材料質(zhì)量，將工程造價控制在合理水平。
5.制定《政府性投資項目預(yù)結(jié)算資料報送規(guī)程》和《政府性工程評審質(zhì)量控制規(guī)程》，規(guī)定了建設(shè)單位上報預(yù)結(jié)算資料的程序、資料內(nèi)容。保證了工程預(yù)結(jié)算資料的真實、完整，對評審人員、評審資料、現(xiàn)場監(jiān)管、評審質(zhì)量控制、檔案管理等方面進行了規(guī)范，理順了財政評審與建設(shè)單位、施工單位的關(guān)系，建立起財政內(nèi)部三級復(fù)審機制，為保證評審質(zhì)量及工程造價真實性夯實基礎(chǔ)。
(三)實施“項目興市”戰(zhàn)略，拓展籌資渠道
近年來，僅達(dá)州市本級政府性投資項目規(guī)模年均達(dá)40億元以上。在收支矛盾十分突出的情況下，達(dá)州市財政局創(chuàng)新思路，始終圍繞全市發(fā)展大局，多方籌集資金，有力地推動了“項目興市”戰(zhàn)略的順利實施。
1.科學(xué)編制市級政府性投資項目預(yù)算。首先是在充分測算當(dāng)年財政建設(shè)資金供給總量及新建、續(xù)建項目當(dāng)年投資完成量的基礎(chǔ)上，堅持量入為出、收支平衡的原則，積極穩(wěn)妥地編制好項目預(yù)算。二是在財政資金有限、收支矛盾突出的情況下，優(yōu)先保障重點項目建設(shè)和民生項目建設(shè)。將有限的財政資金投向?qū)θ薪?jīng)濟社會發(fā)展起基礎(chǔ)性、決定性的項目。三是充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導(dǎo)民間金融資本投入到政府性投資項目中，實現(xiàn)其籌資多元化。
2.創(chuàng)新投資項目資金支付方式。根據(jù)全市政府投資的新特點，適時調(diào)整進度款支付方式，實行進度款按“4∶3∶3”支付，不僅緩解了財政支付壓力，而且倒逼工程嚴(yán)格按進度完成。
3.嚴(yán)格政府性投資項目預(yù)算約束。為有效控制政府性投資規(guī)模，凡未納入政府性投資計劃的項目，原則上不得開工建設(shè)，確屬特殊情況必須實施的項目，應(yīng)在落實資金來源的前提下，按照相關(guān)程序報政府審批同意后方可實施。
二、管理工作中的難點和問題
(一)決策程序有待進一步完善
部分項目可行性研究不夠充分，一定程度上存在違背基本建設(shè)規(guī)律或者趕工期的應(yīng)急工程，有邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的情況，導(dǎo)致施工過程中設(shè)計變更比較頻繁，項目投資較難有效控制，可能造成財政資金的浪費和損失。目前的政府投資項目除具有一般項目的進度特征外，在進度工期方面，還具有政策性、法定性、超長性特征，要求相對比較急、比較快，加之項目工期與社會效益關(guān)系的密切性，更使政府投資項目的進度管理難度增大。
(二)部分項目存在概算編制不嚴(yán)謹(jǐn)
由于政府投資項目資金來源于政府財政投資，資金無償撥付和使用，加上長期以來財政性投資項目一直實行“建、管、用”三位一體的建設(shè)管理體制，內(nèi)在投資責(zé)任約束不強，而政府對項目建設(shè)過程也缺乏有效的外在管理和制約措施，導(dǎo)致存在不同程度的自行擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容的超概算現(xiàn)象，從而可能滋生腐敗。
(三)現(xiàn)代化的項目管理水平亟待提升
隨著全省經(jīng)濟的高速發(fā)展，大量的公用事業(yè)建設(shè)需要大量的資金投入，項目的大、專、尖等特點將同時體現(xiàn)。而諸如“代建制”、“PPP”和“交鑰匙”等新的項目管理模式在省以下地方基本處于真空狀態(tài)，這就給項目進度產(chǎn)生不利影響，同時也不利于帶動政府投資項目管理傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變和政府職能的轉(zhuǎn)變。
三、加強管理的對策建議
?。ㄒ唬┘訌娬顿Y項目前期管理中的財政職責(zé)
由于政府投資項目涉及的行業(yè)多、投資領(lǐng)域?qū)?，投資效益為全民所關(guān)注，加之受體制機制以及政府管理部門自身、建設(shè)單位、咨詢設(shè)計公司之間協(xié)調(diào)博弈等諸多局限，要想做好政府投資項目的全過程管理還需更多探索。
首先財政部門應(yīng)該加強其在政府投資項目前期管理工作中的職責(zé)。所謂項目前期工作是指建設(shè)項目從謀劃確定到開工建設(shè)之前所進行的全部工作，是整個項目建設(shè)程序中非常重要的階段，具體包含項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算三個階段。項目建議書主要解決“該不該建”的問題，可行性研究報告主要解決“該建多大”、“該怎么建”的問題，初步設(shè)計及概算主要解決“該花多少錢建”的問題。這三項內(nèi)容可以說是環(huán)環(huán)相扣，逐步深化的過程。為了確保前期管理工作的有效性而非流于形式，財政部門應(yīng)該予以深刻的理解，盡管由于專業(yè)技術(shù)知識的限制，前期大量工作無法親自承擔(dān)，但了解了前期工作的重要內(nèi)容和重要性，財政部門就能夠通過建章立制和外聘專家的方式實施卓有成效的前期管理工作。
其次是明確前期管理工作的重要性。政府投資項目前期工作是控制項目規(guī)模和投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是項目能否管好的前提，高質(zhì)量的前期管理工作是項目成功的基礎(chǔ)與保障。因此項目前期工作中的需求分析、項目選址、項目規(guī)模、建設(shè)方案、項目投資估算(概算)、經(jīng)濟效益分析、社會效益分析等等，都應(yīng)該是財政部門進行項目建設(shè)前期管理工作中掌握的核心問題。只有前期把這些問題研究透、了解夠，才能最大限度避免建設(shè)時不必要的麻煩和風(fēng)險，從而提高項目建設(shè)效率，推動項目盡快實施。
最后是運用系統(tǒng)的全局眼光，采取行之有效的措施，解決前期管理中的各種問題。例如通過完善咨詢審核機制，使編制與管理工作“有規(guī)可循、有章可依”，同時加強對編制單位的審查與考核，并采取一定的退出機制。通過合同相關(guān)經(jīng)濟條款，采取相應(yīng)約束手段和措施來促進設(shè)計質(zhì)量的提高，從而有效控制設(shè)計的隨意變更或任意超出項目概算。還可以將已完工項目的造價資料按規(guī)定格式錄入數(shù)據(jù)庫，并通過互聯(lián)網(wǎng)共享，既可為同類項目提供造價控制依據(jù)，也可提高政府投資項目的透明度。更重要的是，要不斷制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府投資行為，保證政府投資項目的投資效益，不斷加強政府投資項目的前期管理工作，最大限度杜絕“三超工程”、“三邊工程”等投資亂象。
（二）主動確立適應(yīng)市場經(jīng)濟和公共財政體制的政府投資范圍
在市場經(jīng)濟條件下，政府的投資范圍除了必須遵循市場經(jīng)濟的一般規(guī)律外，還應(yīng)根據(jù)所在地區(qū)一定時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行相應(yīng)調(diào)整，投資范圍和方式不應(yīng)該一成不變。與此同時，即使投資范圍的宏觀層次已經(jīng)確定，但如何投資以及投資多少也存在彈性，是值得認(rèn)真研究的問題。建議出臺專門法律規(guī)范政府性投資范圍，并且在確定政府性投資范圍時充分考慮這樣一些問題，如轉(zhuǎn)軌時期的特殊性決定了一些競爭性領(lǐng)域仍然需要政府性投資予以引導(dǎo)。主要包括農(nóng)林牧漁等弱勢產(chǎn)業(yè)，能源、交通、通訊等基礎(chǔ)性行業(yè);大規(guī)模的區(qū)域性開發(fā)及重點工程建設(shè);關(guān)系未來中長期發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域與核心技術(shù)等。這樣既能保障政權(quán)建設(shè)和彌補市場失靈，又能有效發(fā)揮市場機制作用，促進經(jīng)濟持久穩(wěn)定發(fā)展。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，繼續(xù)加大公共設(shè)施、社會保障與社會福利方面的投資力度是政府投資的重要范圍。尤其是隨著社會文明程度的提高，政府的工作重心更應(yīng)該體現(xiàn)在直接關(guān)心公民個人的生活質(zhì)量、生活福利和生活環(huán)境，為此應(yīng)大幅提高政府在公立教育、城鎮(zhèn)低收入者住房、環(huán)境保護、社會保障等公用事業(yè)方面的投資，適度、科學(xué)地增加重要基礎(chǔ)設(shè)施如水電煤氣和交通運輸?shù)鹊耐度搿６鲜鲞@些，隨著近期政府購買公共服務(wù)和“PPP”的大力推行，應(yīng)及時加強前期立法建設(shè)，其中必然涉及政府投資范圍以及各級政府確定其投資范圍、投資方式的法律依據(jù)的制定。
（三）科學(xué)選取投資方式，實現(xiàn)政府投資效益最大化
由于財政資金有限，在法律確定政府投資范圍的前提下，投資的有效性就取決于科學(xué)決策和靈活選取投資方式。關(guān)于如何選取投資方式，我們有以下幾點建議：
一是將直接投入的領(lǐng)域僅限制在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這些領(lǐng)域在此不必贅述，大的原則就是，這些領(lǐng)域正是市場失靈和需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，有限的政府性資金必須首先滿足這方面的投資需求。
二是在交通、公共事業(yè)、社會福利等準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域應(yīng)該最大限度地利用社會資金，財政資金以部分投資、補助、獎勵等方式投入。更進一步的融資結(jié)構(gòu)和管理模式等應(yīng)關(guān)注當(dāng)前國家大力推行的“PPP”。
三是盡量減少以資本金注入方式的投入，之所以如此是鑒于政府性資金的供需矛盾和政府性資金投向經(jīng)營性領(lǐng)域的各種弊端。
四是加大投資補助和貸款貼息力度。財政可根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、技術(shù)政策和落后地區(qū)開發(fā)政策，對公共基礎(chǔ)設(shè)施項目、公益性事業(yè)項目、國家鼓勵的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目、落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目等，進行一定數(shù)額的投資補助，或?qū)ι鲜鲰椖恐械钠髽I(yè)貸款給予適度貼息。通過補助和貼息鼓勵非政府性資金流向上述領(lǐng)域，充分發(fā)揮投資補助和貸款貼息的引導(dǎo)作用。
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