陳 伐
一、遂寧市政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)推進(jìn)情況
為構(gòu)建服務(wù)性政府、提高公共服務(wù)水平、加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，2012年底，市委、市政府決定采取主要以政府向社會(huì)組織購(gòu)買的方式提供公共服務(wù)。制定了三步推進(jìn)工作目標(biāo)：2013年開始在市級(jí)部門試點(diǎn)，2014年，在建設(shè)等領(lǐng)域取得重點(diǎn)突破，2015年，凡是能夠由政府購(gòu)買的項(xiàng)目全面向社會(huì)力量開放。經(jīng)過近兩年的探索，我市政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目從2013年的17項(xiàng)擴(kuò)大到今年的5類34項(xiàng)，整合的購(gòu)買資金從2013年的4469萬元增加到20046萬元，政府購(gòu)買服務(wù)范圍逐步擴(kuò)大，制度體系初步建立，購(gòu)買流程進(jìn)一步規(guī)范，社會(huì)各方反響良好。
（一）購(gòu)買范圍確定
在試點(diǎn)過程中，我們把除必須由政府直接提供的基本公共服務(wù)、法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政職能等事項(xiàng)外的公共性、公益性服務(wù)項(xiàng)目，按照“成熟一項(xiàng)實(shí)施一項(xiàng)”的原則，逐步將基本公共服務(wù)（補(bǔ)充事項(xiàng)）、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府履職所需輔助性服務(wù)、勞務(wù)服務(wù)等事項(xiàng)納入政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍。在具體操作中遵循以下原則：一是目前財(cái)政已經(jīng)安排專項(xiàng)資金，為基本公共服務(wù)提供必要補(bǔ)充，為滿足群眾個(gè)性化需求的公共服務(wù)項(xiàng)目，全部納入政府購(gòu)買范圍；二是政府新增的或臨時(shí)性、階段性的公共服務(wù)事項(xiàng)，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，原則上納入政府購(gòu)買范圍；三是社會(huì)力量有能力承擔(dān)的公益性服務(wù)項(xiàng)目，一般都納入政府購(gòu)買范圍；四是政府履職所需要的技術(shù)性、輔助性、勞務(wù)性服務(wù)事項(xiàng)，原則上都向社會(huì)購(gòu)買。
?。ǘ┵?gòu)買方式選擇
根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，主要采取政府采購(gòu)、定額補(bǔ)助和憑單消費(fèi)等三種方式進(jìn)行購(gòu)買。凡符合政府采購(gòu)范圍標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，必須按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，采取政府采購(gòu)的方式向社會(huì)力量購(gòu)買；對(duì)由特定社會(huì)組織提供，目前無法形成有效競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼；對(duì)有多個(gè)承接主體、服務(wù)對(duì)象可自愿選擇服務(wù)提供方的項(xiàng)目，由購(gòu)買主體向符合規(guī)定條件的服務(wù)對(duì)象發(fā)放憑單，服務(wù)對(duì)象持憑單自愿選擇服務(wù)提供方，服務(wù)提供方定期向購(gòu)買主體結(jié)算兌現(xiàn)資金。
（三）購(gòu)買價(jià)格確定
能夠形成有效競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，原則上均通過政府采購(gòu)公開競(jìng)爭(zhēng)確定購(gòu)買價(jià)格。對(duì)不能形成有效競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)項(xiàng)目，通過政府年度財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)總額控制，在此前提下，具體購(gòu)買價(jià)格由物價(jià)、財(cái)政部門結(jié)合物價(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等因素，進(jìn)行成本核算，采取全額補(bǔ)貼法、差額補(bǔ)貼法、平均成本法、微利法等方法進(jìn)行定價(jià)。
（四）購(gòu)買操作流程
為了使政府購(gòu)買服務(wù)工作在陽光下運(yùn)行，我們按照公開、公平、公正的原則，完善了政府購(gòu)買服務(wù)的操作流程，重點(diǎn)把握好八個(gè)環(huán)節(jié)：
一是制定目錄。由財(cái)政部門、機(jī)構(gòu)編制部門會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門分年度制定《政府購(gòu)買服務(wù)目錄》,經(jīng)政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與。
二是編制預(yù)算。在編制部門綜合預(yù)算的同時(shí)，按照《政府購(gòu)買服務(wù)目錄》確定的項(xiàng)目，整合各級(jí)資金，編制政府購(gòu)買服務(wù)年度預(yù)算。按照績(jī)效預(yù)算管理要求細(xì)化購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容、承接主體條件、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，并向社會(huì)公示。
三是組織實(shí)施。業(yè)務(wù)主管部門擬定具體項(xiàng)目實(shí)施方案，通過政府采購(gòu)等方式選擇提供服務(wù)的社會(huì)組織或企業(yè)，簽訂購(gòu)買協(xié)議（合同）并組織實(shí)施。
四是提供服務(wù)。由提供服務(wù)的社會(huì)組織或企業(yè)嚴(yán)格按照購(gòu)買服務(wù)方案和協(xié)議（合同）提供服務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量。
五是過程監(jiān)管。按照誰購(gòu)買誰監(jiān)管的原則，由業(yè)務(wù)主管部門及其下屬事業(yè)單位對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中和事后的全過程監(jiān)管，并依據(jù)合同約定條款進(jìn)行檢查驗(yàn)收，項(xiàng)目實(shí)施完畢提出具書面驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。
六是績(jī)效評(píng)價(jià)。為實(shí)現(xiàn)既定服務(wù)目標(biāo)，按照績(jī)效預(yù)算管理的要求建立了全過程的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。項(xiàng)目實(shí)施過程中，由購(gòu)買主體單位進(jìn)行監(jiān)督檢查和評(píng)估；項(xiàng)目完成后，由財(cái)政部門組織政府相關(guān)部門、邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、公眾參與或委托第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度安排預(yù)算和選擇承接主體的重要依據(jù)。
七是資金撥付。項(xiàng)目實(shí)施中，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和業(yè)務(wù)主管部門意見，撥付60%購(gòu)買資金。項(xiàng)目完成后，根據(jù)購(gòu)買合同和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一次性付清。
八是監(jiān)督檢查。財(cái)政部門將政府購(gòu)買服務(wù)資金使用情況納入監(jiān)督檢查重點(diǎn)，審計(jì)部門每年對(duì)上年政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目開展專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離績(jī)效目標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)數(shù)量不夠、服務(wù)效果不好等問題，并采取措施予以糾正，依法嚴(yán)肅查處重大違紀(jì)違規(guī)行為，確保資金規(guī)范管理、安全使用。
二、具體工作措施
?。ㄒ唬┙⒙?lián)動(dòng)機(jī)制
一是市政府建立了由市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，財(cái)政、編辦、民政、監(jiān)察、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人為成員的深化政府購(gòu)買服務(wù)改革領(lǐng)導(dǎo)小組。二是明確部門職責(zé)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)建立健全制度、發(fā)布購(gòu)買目錄、編制購(gòu)買預(yù)算、管理購(gòu)買資金和績(jī)效評(píng)價(jià)；機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位職能界定，政府辦中介和社會(huì)組織清理，配合財(cái)政部門編制購(gòu)買目錄；民政部門負(fù)責(zé)社會(huì)組織的培育和管理；監(jiān)察、審計(jì)部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施和過程監(jiān)管。三是建立聯(lián)席會(huì)議制度。政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開聯(lián)席會(huì)議，研究解決重大事項(xiàng)。
?。ǘ┩晟浦贫润w系
工作推進(jìn)過程中，我們把制度建設(shè)放在了首位，保障了政府購(gòu)買服務(wù)工作一開始就在制度化、規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。在考察學(xué)習(xí)借鑒省內(nèi)外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實(shí)際建立了“1+5”制度體系。市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施意見》（遂府辦函〔2013〕177號(hào)），明確了政府購(gòu)買公共服務(wù)工作目標(biāo)、購(gòu)買范圍、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買方式、購(gòu)買價(jià)格和工作流程等基本原則。在此基礎(chǔ)上，我局會(huì)同相關(guān)部門出臺(tái)了5個(gè)配套文件，即：《政府購(gòu)買公共服務(wù)承接主體確定辦法》、《政府購(gòu)買公共服務(wù)承接主體退出暫行辦法》、《政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督工作暫行辦法》、《政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》、《政府購(gòu)買公共服務(wù)事項(xiàng)報(bào)告制度暫行辦法》，初步建立起了相對(duì)完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的制度體系。
?。ㄈ┻x準(zhǔn)突破口
政府購(gòu)買服務(wù)改革涉及部門利益調(diào)整，破除政府既是服務(wù)提供者又是生產(chǎn)者，財(cái)政既養(yǎng)人又養(yǎng)事的傳統(tǒng)模式，推進(jìn)難度大。在這種情況下，選擇突破口非常重要。2013年，我們從群眾迫切需要、承接主體相對(duì)體成熟的17個(gè)項(xiàng)目開展試點(diǎn)，如人口出生缺陷干預(yù)、公益電影放映、退役士兵職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹等。2014年，借全市創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市的東風(fēng)，又選擇市政服務(wù)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位物業(yè)管理等服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)突破，集中攻堅(jiān)。由于選準(zhǔn)了突破口，工作推進(jìn)收到了事半功倍的效果。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)宣傳培訓(xùn)
為統(tǒng)一各級(jí)黨委政府、部門思想，提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)推進(jìn)改革的自覺性和主動(dòng)性，我們加大了宣傳培訓(xùn)力度。一是市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，利用召開全市重要會(huì)議等各種機(jī)會(huì)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)改革的重要意義和我市的安排部署，凝聚共識(shí)。二是多次組織試點(diǎn)項(xiàng)目單位的分管領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)辦人開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確操作流程和具體要求。三是利用成功案例進(jìn)行廣泛宣傳，在市政府內(nèi)部刊物、部門簡(jiǎn)報(bào)、新聞媒體上宣傳市內(nèi)外政府購(gòu)買服務(wù)成功案例，為相關(guān)部門提供可借鑒的典型經(jīng)驗(yàn)。
?。ㄎ澹┡嘤鐣?huì)組織
針對(duì)社會(huì)組織發(fā)育不完善的客觀實(shí)際，我市把培育壯大社會(huì)組織、增強(qiáng)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力，作為推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的重要抓手。一是加大財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，2013年財(cái)政投入520萬元用于社會(huì)組織開辦扶持、能力建設(shè)和項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)。二是推進(jìn)社會(huì)組織改革，加快政府辦社會(huì)組織去行政化步伐，放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入限制，降低登記門檻，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織發(fā)展。三是加大對(duì)社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理、能力建設(shè)以及政策法規(guī)等方面的服務(wù)和指導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)范化運(yùn)作。截止2014年6月，全市登記社會(huì)組織達(dá)到1469個(gè)，備案社區(qū)社會(huì)組織總數(shù)達(dá)1910個(gè)，培育和孵化了一批具有公共服務(wù)和公益服務(wù)承接能力的社會(huì)組織。
（六）多渠道籌集資金
在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革過程中，我們從預(yù)算管理入手，堅(jiān)持整合各級(jí)資金、盤活專項(xiàng)資金存量與加大財(cái)政投入相結(jié)合的原則，多渠道籌集購(gòu)買服務(wù)資金。在編制購(gòu)買服務(wù)年度預(yù)算時(shí)，首先對(duì)中省市安排的各種專項(xiàng)資金進(jìn)行清理，將適合由社會(huì)力量提供服務(wù)的項(xiàng)目資金整合后編入政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算。同時(shí)，根據(jù)財(cái)力情況加大本級(jí)投入，市財(cái)政2013年安排政府購(gòu)買服務(wù)資金1000萬元，2014年安排2000萬元，專項(xiàng)用于社會(huì)組織培育扶持、政府新增的或臨時(shí)性、階段性的公共服務(wù)事項(xiàng)的購(gòu)買，保障了政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施。
三、取得的初步效果
?。ㄒ唬┩七M(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。幾輪機(jī)構(gòu)改革之所以效果欠佳，關(guān)鍵在于政府職能沒有實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移。政府購(gòu)買服務(wù)改革是釜底抽薪，先把職能轉(zhuǎn)移出去，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能就落到了實(shí)處。我市河?xùn)|新區(qū)購(gòu)買市政服務(wù)的探索和實(shí)踐就是有力的例證。通過購(gòu)買的方式將城市管理局從事綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔和路燈管理三項(xiàng)公共服務(wù)的職能剝離出來，由專業(yè)市場(chǎng)主體承擔(dān)，城市管理局專門從事管理和監(jiān)督工作，僅15名工作人員，就高質(zhì)量完成了15平方公里的市政管理工作任務(wù)。
?。ǘ┨岣吡朔?wù)質(zhì)量和效率。政府服務(wù)向社會(huì)力量購(gòu)買后，由于提供服務(wù)的市場(chǎng)主體專業(yè)化程度更高、管理更精細(xì)，服務(wù)質(zhì)量和效率一定比政府直接提供更高。同時(shí)，由于公共服務(wù)項(xiàng)目的承接主體大部分通過政府采購(gòu)的方式公開招標(biāo)或比選確定，且在實(shí)施過程中引入了市場(chǎng)機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量和效率直接與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，直接與參與下一個(gè)承包周期的競(jìng)爭(zhēng)相聯(lián)系，增強(qiáng)承接主體的危機(jī)感、責(zé)任感，從機(jī)制上保障了提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。
?。ㄈ┯行Ч?jié)約了財(cái)政資金。實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)后，原來由行政事業(yè)單位直接實(shí)施的服務(wù)項(xiàng)目改為由社會(huì)力量提供，實(shí)現(xiàn)了“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，養(yǎng)事的錢通過競(jìng)爭(zhēng)的方式最終確定具體額度，大大節(jié)約了財(cái)政支出。2013年，我市城市管理執(zhí)法局建設(shè)數(shù)字城管指揮中心，政府辦建設(shè)12315政府服務(wù)熱線、市委政法委推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理等，我們都通過政府向社會(huì)力量購(gòu)買的方式，除調(diào)整原單位富余人員從事管理工作外，沒有新增加人員，改變了以前部門每干一件事都要成立機(jī)構(gòu)、要編制、要人員、要經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)作法，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)測(cè)算，我市河?xùn)|新區(qū)如果按照傳統(tǒng)模式管理15平方公里城市環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、路燈管理和一個(gè)13公里長(zhǎng)的濕地公園，僅管理人員就需100人左右，生產(chǎn)作業(yè)工人近1000人，加上設(shè)施設(shè)備購(gòu)等投入，每年財(cái)政需支出2050萬元。實(shí)施購(gòu)買服務(wù)后，河?xùn)|新區(qū)城市管理局支出加購(gòu)買服務(wù)支出僅1250萬元，節(jié)約效果十分顯著。
?。ㄋ模┨岣吡素?cái)政管理水平。購(gòu)買服務(wù)是財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于有效提高財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理水平意義重大，“重分配輕管理”的財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀得到了有效改變。一是專項(xiàng)資金安排引入市場(chǎng)化手段，一定程度上提高了財(cái)政資金安排的合理性。二是政府購(gòu)買服務(wù)與績(jī)效預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，提高了財(cái)政資使用效果。三是各級(jí)資金整合使用，盤活了專項(xiàng)資金存量，整體效能得到發(fā)揮。四是財(cái)政資金在陽光下運(yùn)行，接受社會(huì)各界監(jiān)督，財(cái)政透明度進(jìn)一步提高。
四、推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的要旨
?。ㄒ唬h委政府重視是前提。政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，涉及深層次問題，來自各方面的阻力較大，必須黨委政府高度重視，強(qiáng)力推進(jìn)。我們?cè)谕七M(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)過程中，市委、市政府高度重視，認(rèn)識(shí)到位，主要領(lǐng)導(dǎo)多次主持召開會(huì)議研究，并在各種會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要求高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)、大膽探索、全面推進(jìn)。同時(shí)市級(jí)相關(guān)部門密切配合，確保政府購(gòu)買公共服務(wù)改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
?。ǘ╊A(yù)算倒逼是關(guān)鍵。政府購(gòu)買服務(wù)必須從預(yù)算編制入手，通過編制政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，改變財(cái)政資金支付方式，建立預(yù)算倒逼機(jī)制，才能徹底破除各方阻力。
（三）規(guī)范操作是基礎(chǔ)。實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，必須從制度層面建立規(guī)范、簡(jiǎn)明、高效的工作流程，既便于購(gòu)買主體規(guī)范操作，又有利于監(jiān)督管理，有效避免違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生。
?。ㄋ模?qiáng)化監(jiān)管是保障。推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)必須防止“放而不管”的傾向，要加大業(yè)務(wù)主管部門的管理責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各界參與監(jiān)督。只有監(jiān)督管理到位，政府購(gòu)買服務(wù)才能夠達(dá)到預(yù)期效果。
