我國可以在“先試點后推廣”的基礎上，在中央和各級地方政府中普遍引入中期基礎預算，并作為政府預算改革的組成部分和突破口。與以往改革重點集中于預算執(zhí)行階段不同，中期基礎預算要求把改革著力點首先放到預算準備階段，然后再依次擴展到預算審查、執(zhí)行和評估階段。這一次序意味著率先推動核心部門層面的改革，之后再擴展到支出機構(gòu)。
一、預算準備階段的改革
中期基礎預算的改革高度依賴于強化預算準備過程的基礎工作，因此應置于改革議程最優(yōu)先的位置。這些基礎工作主要包括以下十個方面。
(一)改進預算文件
引入中期基礎預算要求在當前的基礎上至少增加下述文件：預算的宏觀經(jīng)濟展望、財政政策報告和一份正式的中期支出框架。這些主要由財政部牽頭、政府高層內(nèi)部運作完成的預算文件應提交立法機關審查(但不需要投票表決)，之后應與其他預算文件一起公布于眾。在地方政府層面，由于政策重點并非宏觀經(jīng)濟調(diào)控，作為預算文件的公共政策籌劃，可將重心轉(zhuǎn)向更為具體的公共政策目標。
財政部必須在預算申請者編制預算前，頒布一份詳細、清晰和實用的預算指南，為各部門的預算編制工作提供強有力的指導。由核心部門(政府、立法機關和財政部門)共同運作制定的預算指南，用以說明年度預算的編制原則、指導思想、技術要求和政策重點。
應當強調(diào)的是：財政政策報告不僅僅是政府的預算文件，各支出部門也需要準備和提交部門(例如，教育、衛(wèi)生、環(huán)境政策)財政戰(zhàn)略報告。部門財政戰(zhàn)略報告應與政府整體的財政政策報告相銜接。政府整體與各支出部門在其預算申報材料中，應清楚地闡明具體的政策目標及其與國家戰(zhàn)略重點的內(nèi)在聯(lián)系。
概括地講，支出部門在預算申請時提交審查的預算文件至少應該包括以下內(nèi)容：(1)支出申請；(2)一份簡要的、闡明部門政策及其預期成果的政策報告書；(3)現(xiàn)實的和相關的績效指標，包括前期的績效結(jié)果和預期的未來績效；(4)一份說明如何實現(xiàn)政策目標的報告書；(5)實現(xiàn)資源節(jié)約和促進效率的建議；(6)為有效地落實這些建議而采取的措施。
(二)改進預算分類與申報
中期基礎預算要求對我國現(xiàn)行的預算分類和預算申報進行改革，使其能夠滿足相關分類的要求，特別是經(jīng)濟分類和功能分類的要求，并與國際通行的分類標準一致。其中，經(jīng)濟分類應較為詳細，最好能夠與我國當前廣泛采用的“目級”預算科目相銜接。這樣的細目分類能夠為分析宏觀經(jīng)濟因素(比如通貨膨脹)或政策因素(例如提高公務員工資標準)對當前支出造成的影響提供極大便利。
(三)建立正式和量化的預算約束
中期基礎預算要求從預算限額與財政約束基準兩方面建立嚴格的硬預算約束機制。
1.預算限額。由中期支出框架建立的預算限額是在中期宏觀經(jīng)濟與政策籌劃基礎上制定的，包括總量限額和部門限額。總量限額是一級政府的預算限額，根據(jù)宏觀經(jīng)濟走勢、經(jīng)濟政策、預測的收入水平和意欲的預算赤字確定，并在一個具有約束力的中期預算框架中反映?？偭款A算限額確定后，需要分解為部門支出限額，這是為各個政府部門或部長而設立的。
2.財政約束基準。針對支出、赤字和政府債務建立正式的和量化的財政約束基準有三種基本形式：(1)比率基準，包括赤字、收入、支出、公共債務或政府借款相對于GDP的百分比；(2)收入或支出的變動(升降)比率；(3)目標變量(赤字或支出)的絕對水平。
(四)加強與改進預測工作
預算編制部門應采用可靠和成熟的經(jīng)濟計量模型幫助進行中期經(jīng)濟預測和財政預測。中期財政預測包括五個核心概念：收入、基線支出、可持續(xù)支出、線上支出和預測假設。中期支出框架通常都需要隨環(huán)境和政策因素變化進行適當調(diào)整。財政部應考慮宏觀經(jīng)濟參數(shù)的預期變動、預算執(zhí)行和支出審查，經(jīng)常修訂以前年度準備的中期支出估計的年度成本數(shù)據(jù)，必要時應向支出部門咨詢以獲取必要的信息。
預測應盡可能準確，但實際上卻很難做到，特別是時間跨度較長的預測。一個較好的應對辦法是建立某種調(diào)節(jié)機制——例如預算穩(wěn)定基金，用以吸收預測偏差(或支出削減)導致的預算“超收”或預算“少支”，或者在發(fā)生預測偏差導致預算短收或多支時釋放相應的資源。
(五)避免不良預算策略
引入中期基礎預算的變革，要求盡可能避免采用以下長期流行的不良預算策略：
1.基數(shù)法?；鶖?shù)法回避了對現(xiàn)行政策和執(zhí)行新政策的財政效應進行評估。中期基礎預算采用的基線法吸收了零基預算的主要優(yōu)勢，同時又規(guī)避了工作量過大和過于復雜的弱點。我國應以引入中期基礎預算變革為契機引入這一方法，改進預測和預算工作的質(zhì)量。
2.軟預算程序。軟預算程序的特征是：正式預算程序在預算限額尚未頒布的情況下，容許預算申請者提出上不封頂?shù)纳暾垼酉聛碓儆珊诵牟块T(主要是財政部門)實施削減。上不封頂?shù)念A算程序本質(zhì)上是軟預算約束程序。它的問題是：預算申請根本沒有考慮到總的“預算池”中資源的可得性，并且會導致過度的討價還價。中期基礎預算要求在預算開始階段就建立強有力的支出限額，以此形成的硬約束有助于減少圍繞增減預算申請過度討價還價。
3.投入導向。目前中國的預算模式是典型的投入預算：預算過程關注和追蹤的只是投入的資源，而非投入產(chǎn)生的結(jié)果。在投入預算下，公眾只知道政府總體上上花了多少錢，但不清楚究竟做了些什么事，也不能評估各項活動的實際成本和績效?？冃蚍椒ㄒ筝^長的時間跨度，以及在硬預算約束下對績效負責，引入績效方法與引入中期基礎預算的是一致的。
4.收入驅(qū)動。近年來，中國政府財政收入猛增(超過25%的速度十分常見)，以致在預算過程中產(chǎn)生大量“超收”。在收入驅(qū)動預算的策略下，這些超收資金在沒有精心的政策籌劃的情況下被草率花掉了。收入驅(qū)動策略破壞了預算過程的財政紀律，造成軟預算約束和誘發(fā)頻繁的預算調(diào)整，并且導致稀缺預算資源的配置無法準確反映政策重點。中期基礎預算通過以政策驅(qū)動代替收入驅(qū)動，為解決這些問題提供可供操作的、有效的方法和工具。
5.過度討價還價。在過度討價還價的預算程序中，圍繞預算申請的增減調(diào)整、預算資源在的配置，通常不是以事實、誠實以及客觀的績效信息為基礎，而是充斥著權力運作和種種機會主義行為。過度討價還價也使預算過程本應存在的、健康的競爭機制不復存在。引入中期基礎預算有助于消除過度討價還價，促進預算過程的競爭性，這是通過建立和實施嚴格的預算限額制度、要求支出機構(gòu)基于績效證明其預算申請和支出的合理性與正當性來實現(xiàn)的。
6.偏見性的復式預算。中國目前的做法是：經(jīng)常性預算由財政部負責編制，資本(投資)預算由發(fā)改委負責編制。采用這種責任分離的預算程序缺乏必要的和起碼的協(xié)調(diào)性，從而使復式預算成為一種不良的預算策略。在制定資本預算決策時，會強化(當年)資本支出導向的預算，從而使預算規(guī)模在整體上具有過多的擴張性傾向。這種擴張性傾向還會因“政績驅(qū)動”而加劇。因此，需要對現(xiàn)行的雙重程序進行整合，一種方案是將制定資本預算的責任統(tǒng)一到財政部，另一種方案是在財政部與發(fā)改委之間就兩類預算準備建立某種正式的協(xié)調(diào)機制。
(六)分離線下預算與線上預算
作為中期基礎預算的關鍵性技術環(huán)節(jié)，基線法要求預算區(qū)分兩個部分：線下預算與線上預算。這必須依次考慮：(1)假如現(xiàn)行政策和支出項目維持不變，那么未來財政年度的支出、收入、赤字(或盈余)債務將是多少？(2)如果推出新的政策，那么需要增加的開支是多少？如果增加的開支超過了政府預期的財政能力，現(xiàn)行的政策及其相應的支出應做出哪些調(diào)整？
線下預算是前一種情形下得到的預算數(shù)，線上預算是在后一種情形下得到的預算。這種分離引導、甚至迫使預算制定者嚴肅地考慮新出臺的政策和支出項目，是否具有足夠的財政承受能力；當財政能力不足時，如何對新舊政策進行權衡，以確保被削減或被中止的只是那些不具有優(yōu)先級的支出項目。中期支出框架中的中期預算限額就是綜合兩個方面得到的結(jié)果。
(七)自上而下開啟預算準備過程
引入中期基礎預算要求對當前“兩上兩下”的預算準備程序進行改革，以確保預算準備過程按照“自上而下”方法啟動，而不是當前程序中按自下而上方法(支出部門編制預算上報財政部)啟動。自上而下開啟預算程序應滿足兩個條件：(1)在決定將某項政策提議納入預算之前，必須預先量化其未來財政效應(尤其是對支出和收入的影響)；(2)財政部必須在此項政策提議被提交給政府(審查委員會)討論之前，預先掌握這項政策提議對未來財政支出的可能影響。自上而下的程序要求在預算申請者提出預算申請之前，就將預先制定好的預算限額確定下來，由政府高層基于政策目標，為每一個支出部門，甚至每位部長具體制定支出限額。
(八)政策早籌劃
政策籌劃工作應盡可能提前到預算準備的早期階段進行，所制定或調(diào)整變更的、影響未來財政收入和支出的各種決策應盡早公布以利預算編制。各級政府和部門總會在預算執(zhí)行過程中臨時出臺一些政策，或者對原定的政策做出調(diào)整。作為基本規(guī)則，公共政策的籌劃(取舍、目標和優(yōu)先性排序等)工作應盡可能在預算準備過程的早期階段(支出部門提出預算申請之前)完成，除非發(fā)生重大的、突如其來的變故，預算執(zhí)行過程的調(diào)整事項應盡可能減少。
(九)與年度預算銜接
中期體制的運作應與年度體制保持高度銜接與協(xié)調(diào)。因此，盡可能將中期體制的運作程序整合到正式的年度預算程序中。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，把以前年度準備的中期支出估計作為年度預算準備程序的起點。在這樣的運作模式下，啟動年度預算準備程序時，預先制定的支出估計被用于評估最初支出限額的合理性，支出部門據(jù)此制定初步的預算申請。
(十)延長預算準備時間
目前大約4-6個月的預算準備時間難以保證中期預算體制準備工作有效進行，這很可能至少需要延長到大約10個月。立法機關應在各部門和政府整體提交年度預算報告之前，盡可能早地介入預算準備階段的各項工作，包括與政府、財政部、支出部門展開密切的協(xié)調(diào)，并為預算準備與編制提供強有力的相關指導。隨著需要審查的預算文件數(shù)量和類別的增加，立法機關的預算審查工作量將迅速增加，這一階段應給予立法機關更多的時間。
二、預算審查階段的改革
中期基礎預算要求比年度預算體制更強的預算審查，為此，需要推動以下改革：
(一)建立公共支出審查委員會
應由國務院、發(fā)改委和財政部牽頭，成立由各部門代表參加的高級別的支出審查委員會。職責包括：(1)在各項政策之間進行權衡，根據(jù)支出限額和繼續(xù)現(xiàn)行政策所需支出水平，決定出臺哪些新政策；(2)預算中安排的經(jīng)常性支出也應接受政策審查，并要求支出機構(gòu)在預算文件中做出預期績效說明；(3)分解支出限額，將中期預算建立的支出限額，分解為各支出部門和支出機構(gòu)的支出限額；(4)委員會應直接對國務院負責，并向全國人大報告其工作。
次優(yōu)的方案是由財政部代行該委員會的職責，其缺點在于將財政部置于同其他政府部門利益對立的位置上，而且財政部門目前并沒有被賦予審查各部門支出政策的權力。
(二)擴展預算審查的范圍
預算審查應覆蓋所有的政府活動?！笆欠裼羞z漏”、“支出排序是否準確反映政策重點與優(yōu)先性”、“是否包含了不應、或不宜由政府預算資助的活動或項目”以及“預算赤字的后果和可持續(xù)性”，在預算審查中受到持續(xù)和特別的關注。在任何情況下，預算審查都要努力剔除預算文件中可能包含的沒有政策重要性的支出。
(三)賦予預算審查部門足夠的權威和資源
預算審查面臨的最大挑戰(zhàn)是：在部門利益和公共利益發(fā)生沖突的情況下，審查部門必須堅定地捍衛(wèi)財政紀律和公共利益。由于支出部委的力量和權力強大，在爭奪與控制預算資源這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中，確保立法機關、財政部門和審計部門處于強勢地位極端重要。
(四)兩階段審查與表決
為使中期和年度預算體制有效運轉(zhuǎn)，可以考慮將先行審查方式改為兩階段審查與表決的機制：第一階段審查和表決預算總量，包括總的支出、收入、赤字/盈余和債務水平；第二階段審查與表決撥款和部門間資源配置方案。這有助于區(qū)別將預算的總量決策與配置決策。為確保這項機制順利運轉(zhuǎn)，立法機關需要建立若干專業(yè)委員會來分別負責各個模塊的預算審查。
(五)分級審查與表決預算
統(tǒng)一審查模式加劇了一個的難題：人大代表沒有足夠的時間應對規(guī)模日益擴大、結(jié)構(gòu)日益復雜的匯總的“國家預算”，它覆蓋了所有五級政府。分級審查模式有助于解決這個問題(但不充分)。全國人大不再審查和批準匯總的國家預算，各級政府預算分別由同級人大進行審查和批準，經(jīng)下級人大批準的預算須報上級人大和政府備案。實施這項改革有助于使各級人大更好地行使職能，也可更好地適應引入中期基礎預算后預算審查工作量大增的新局面。
(六)更好的分工安排
政策和總量層面的審查由財經(jīng)委負責，具體的條目和規(guī)劃層面的預算申請由預工委負責。預工委的職能、能力和人力資源必須得到加強，并需要分設較多專業(yè)委員會負責各個類別支出申請的審查。從中長期看，人大代表(特別是負責預算和稅收立法的代表)的專業(yè)化和職業(yè)化必不可少：各級人大必須有足夠的專業(yè)人才、時間、資源和技能才能勝任其預算職責。
(七)資本預算單獨審查與表決
中期基礎預算要求區(qū)分經(jīng)常性支出和資本支出，資本預算單獨審查有助于引導立法機關將預算辯論導向這個特別重要(但容易出問題)的領域。黃金法則要求確保債務規(guī)模及其變動與資本預算保持完全一致。單獨審查有助于立法機關關注和檢驗兩者之間的一致性。
三、預算執(zhí)行與評估階段的改革
有效的預算執(zhí)行在年度預算體制中就十分重要，在引入中期基礎預算中進一步突出其重要性。
(一)嚴守底線法則
任何良好的公共財政管理必須遵循的三個底線法則：(1)政府征集收入和實施開支必須得到立法機關的清晰授權；(2)所有公款在實際開支行為之前必須進入國庫單一賬戶(TSA)——政府的“存折”；(3)公共賬目(核心是TSA)的資金動用必須處于立法機關和其他核心部門的監(jiān)控之下。以上三條底線法則是公共財政管理的通用法則，但在預算執(zhí)行控制階段尤其重要。
(二)建立規(guī)劃評級工具
規(guī)劃評級工具(PART)是指按照一定標準，對預算申請者執(zhí)行其規(guī)劃的好壞進行等級評定，并將評估結(jié)果予以公布以強化支出績效的機制。PART覆蓋支出機構(gòu)在預算申請時，就其候選規(guī)劃必須澄清的四個基本問題：規(guī)劃的目標和設計、戰(zhàn)略性計劃(財政戰(zhàn)略)、規(guī)劃管理以及規(guī)劃成果。立法機關和財政部門可借助PART對各部門執(zhí)行規(guī)劃的總體情況進行排序和追蹤，以鑒別哪些部門較好地完成了預算目標和任務，哪些部門的表現(xiàn)不太好。
(三)加強預算分析工作
預算分析的重要性日益突出并發(fā)展為一項高度專業(yè)化的技術，需要足夠的專業(yè)知識和人才才能勝任此項工作。為此，各級人大以及財政部門、審計部門立即著手發(fā)展這項專業(yè)技能與知識。預算審查者必須是預算分析專家，他們必須有足夠的能力、資源從宏觀(預算總量)、中觀(預算資金配置)和微觀(特定支出用途)對預算方案進行深入細致的分析。預算分析與評估工作大多可由支出部門內(nèi)部進行，但財政部門應在建立標準、建立程序、培訓指導等方面發(fā)揮主導作用。發(fā)展獨立的中介機構(gòu)從事預算分析也非常重要，它們的分析報告和意見可以為預算審查部門提供參考。另外，中央政府為地方政府提供預算分析的技術幫助，以及各級政府財政部門配備專業(yè)性的預算分析人員(甚至機構(gòu))，也十分重要。
(四)深化部門預算改革
我國分割得相當零碎的政府體制(部委眾多各自為政)不利于整合預算資源，不利于引導預算資源流向政策重點領域，應以推動國庫單一賬戶、集中收付模式的財政國庫管理改革為契機，加快各部委的現(xiàn)金與銀行賬戶管理職能向財政部門轉(zhuǎn)移，在此基礎上，負責類似職能的部委可以考慮合并編制與申報部門預算，此舉可使預算全面反映具有特別重要性的政策。
