孫 輝
十八屆三中全會明確提出要以改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度為重點，深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。我省率先改革完善省與市（州）、擴(kuò)權(quán)試點縣（市）分稅制財政體制。巴中市在落實好中央、省上明確的財政改革政策的同時，結(jié)合實際開展調(diào)研，重點分析績效預(yù)算管理、預(yù)（決）算信息公開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障、地方政府性債務(wù)管理等方面存在的困難和問題，并提出對策建議。
一、基本情況
（一）績效預(yù)算管理工作有序推進(jìn)。績效預(yù)算管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理新模式，注重預(yù)算支出的責(zé)任和效率，是政府績效管理和財政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。巴中市按照“先易后難、由點及面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，重點抓好建章立制和評價實踐，績效預(yù)算管理改革取得初步成效。一是績效預(yù)算管理制度初步建立。市級先后出臺了《市級財政績效預(yù)算管理暫行辦法》、《市級財政支出績效評價管理暫行辦法》、《財政項目績效預(yù)算評價指標(biāo)體系》、《市級政府性投資項目財政監(jiān)管員管理辦法》等績效預(yù)算管理制度。各縣（區(qū)）也出臺和制定了相應(yīng)的管理辦法和工作措施。二是財政支出績效評價工作逐步規(guī)范。建立了“項目單位—主管部門—財政部門”三層次評價體系，并合理運用各類評價方法，進(jìn)一步規(guī)范評價工作流程。三是財政支出績效評價范圍不斷擴(kuò)大。市、縣（區(qū)）選擇若干社會關(guān)注度高、影響大的民生項目，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的熱點和重點項目實行重點績效評價，評價項目個數(shù)不斷增加，評價范圍不斷擴(kuò)大，僅市級2013年重點評價項目就增加到83個，覆蓋所有財政性資金。2013年市級對88個預(yù)算單位877個項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行中期評估，涉及財政資金14.45億元。四是績效目標(biāo)管理不斷加強。建立了績效目標(biāo)申報審核機制，實行預(yù)算績效目標(biāo)評審和人大審議。
（二）預(yù)（決)算信息及時對外公開。按照預(yù)（決）算信息公開要求，巴中市先后通過網(wǎng)站、報刊等媒體向全社會公開了如下內(nèi)容：一是巴中市2013年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2014年財政預(yù)算草案、2014年市級公共財政收支預(yù)算表、市級政府性基金收支預(yù)算表；二是除涉密單位外，市級政府序列部門2014年預(yù)算、2013年部門決算情況；三是2013年市級“三公”經(jīng)費支出總額、2014年市級“三公”經(jīng)費預(yù)算總額；四是市級政府序列部門2013年“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2014年“三公”經(jīng)費預(yù)算數(shù)。通過向全社會公開財政預(yù)（決）算信息，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，有力的促進(jìn)了財政法制化、規(guī)范化、精細(xì)化管理。同時，提高了財政預(yù)（決）算透明度，提升了政府的公信力，對建立誠信、廉潔、高效、服務(wù)型政府起到積極的推進(jìn)作用。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障試點進(jìn)展順利。去年，全省針對“鄉(xiāng)財縣管”體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)公共設(shè)施運行維護(hù)和必要公共服務(wù)所需資金難以落實到位的問題，選擇了15個縣（市、區(qū)）開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障機制試點，將基本財力保障機制向鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展。巴中市恩陽區(qū)24個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）被納入試點范圍，市財政局迅速調(diào)查核實情況，指導(dǎo)恩陽區(qū)制定了《巴中市恩陽區(qū)關(guān)于開展建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障機制試點工作的實施方案》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障資金的資金范圍、資金分配、資金撥付、資金使用管理、績效評價和監(jiān)督檢查及其他事項進(jìn)行了明確規(guī)定。通過建立新的財力保障機制，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)可調(diào)控財力，轄區(qū)內(nèi)的社會治理和提供基本公共服務(wù)有了必要的財力保障，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主規(guī)范理財積極性，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)由保穩(wěn)定向謀發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。
?。ㄋ模┑胤秸詡鶆?wù)管理逐步規(guī)范。近年來，為加強地方政府性債務(wù)管理，市政府辦先后印發(fā)了《關(guān)于做好控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的實施意見》、《關(guān)于加強政府投資項目監(jiān)督管理工作的通知》等債務(wù)管理制度，并利用債務(wù)率、償債率、新增債務(wù)率等指標(biāo)建立起了政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，強化對債務(wù)舉借的審批和管理。
二、主要問題
（一）績效預(yù)算管理方面。雖然全市績效預(yù)算管理工作取得了階段性成果，并走在全省前列，但改革仍處于起步階段，還存在諸多不足之處。一是“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度存在，部分單位對績效預(yù)算管理工作重視不夠。二是績效預(yù)算管理法制建設(shè)不完備。目前國家尚未出臺績效預(yù)算管理相關(guān)法律、法規(guī)，績效預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定大部分由各級財政部門發(fā)文，并作為推進(jìn)績效預(yù)算管理改革的主要依據(jù)。三是機構(gòu)設(shè)置和隊伍建設(shè)需要進(jìn)一步推進(jìn)。目前績效預(yù)算管理均由財政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室承擔(dān)，尚未設(shè)置專門的績效管理機構(gòu)和形成多元化的績效評價人才隊伍，不能滿足績效預(yù)算管理的現(xiàn)實需要。四是全過程績效預(yù)算管理模式還處于起步階段，還需重點研究和深入探索。五是績效預(yù)算管理基礎(chǔ)工作有待進(jìn)一步加強。
（二）預(yù)（決)算信息公開方面。一是信息公開不主動。個別地方對預(yù)決算信息公開認(rèn)識不足，存在畏難情緒，害怕出問題，從而制約預(yù)決算信息公開的深入推進(jìn)，影響信息公開的社會效果。二是公開的內(nèi)容不全面。公開的內(nèi)容大多局限于財政預(yù)算情況、“三公”經(jīng)費及部分專項資金情況，財政決算信息及大部分專項資金的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、分配結(jié)果未向社會公開。部分公共財政收支預(yù)算及基金支出預(yù)算公開到類級科目，有的公開到款級科目，公開內(nèi)容需進(jìn)一步細(xì)化。由于預(yù)算編制的不完整性，未將國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算納入公開的內(nèi)容。三是工作進(jìn)展不均衡。
?。ㄈ┼l(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障試點方面。一是因上級轉(zhuǎn)移支付都是以縣級為單位進(jìn)行結(jié)算，資金的管理權(quán)、使用權(quán)在縣一級，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金分配程序依然由縣級制定。沒有統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障無量化要求，導(dǎo)致不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保障水平差異大。二是因鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)無法合理確定，預(yù)算安排缺乏科學(xué)依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出隨意性大，績效評價工作發(fā)展滯后等原因，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的科學(xué)性和合理性，消弱了政府提供公共服務(wù)的宏觀調(diào)控能力，導(dǎo)致難以最大程度地發(fā)揮縣級基本財力保障機制推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿作用。三是財政保障力度需進(jìn)一步提升。2013年恩陽區(qū)各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省、全市平均水平，加之鄉(xiāng)村債務(wù)大及可用財力不足等難題，基層政府公共財政的供給與民生支出需求矛盾突出。財政運行主要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付維持，開展試點工作，雖然提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力保障水平，但與實際需求還存在較大差距。
?。ㄋ模┑胤秸詡鶆?wù)管理方面。政府性債務(wù)資金加快了巴中市重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大民生工程建設(shè)，推進(jìn)了全市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)了教育、文化、衛(wèi)生等各項公共事業(yè)發(fā)展，在支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面作用明顯，但也存在不少問題。一是債務(wù)管理仍不夠規(guī)范。部分縣（區(qū)）尚未出臺綜合性的債務(wù)管理制度，沒有建立完善的償債準(zhǔn)備金制度，債務(wù)風(fēng)險防控體系不健全，對融資平臺公司清理不到位，對政府性債務(wù)管理系統(tǒng)的債務(wù)數(shù)據(jù)更新不及時等，債務(wù)管理缺乏監(jiān)督約束機制。二是舉債行為不夠規(guī)范。部分縣（區(qū)）、部門舉借債務(wù)未規(guī)定進(jìn)行審批，舉債程序有待進(jìn)一步規(guī)范。三是債務(wù)償還負(fù)擔(dān)較重。由于巴中市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后，無支柱產(chǎn)業(yè)支撐，財政收入增長乏力，債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴依然較大，加之融資平臺公司盈利能力不強，償債能力較差，通過信托融資、回購（BT）等方式形成的政府性債務(wù)規(guī)模較大、融資成本較高，增加了償債壓力。
三、對策建議
（一）注重機制創(chuàng)新，扎實推進(jìn)績效預(yù)算管理。一是加大宣傳力度，強化績效理念。充分利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，加大績效管理理念宣傳力度，不斷提高社會各界的績效意識，培育績效管理文化，為績效預(yù)算管理創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。二是深化預(yù)算制度改革。重點完善政府“四本預(yù)算”體系，適時修訂、調(diào)整政府收支分類科目，更加清晰的反映財政收支總量、結(jié)構(gòu)和方向。三是加強制度建設(shè)，強化機制約束。按照“構(gòu)建全方位工作體系、強化全過程績效管理”的工作思路，著力加強績效預(yù)算管理制度建設(shè)，細(xì)化和完善績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控管理、支出績效評價管理和評價結(jié)果運用管理相關(guān)措施和辦法，改革完善預(yù)算管理制度，優(yōu)化預(yù)算管理流程和工作機制，逐步構(gòu)建完善、規(guī)范的全過程預(yù)算績效體系和全方位追蹤問效的工作聯(lián)動機制。四是深入推進(jìn)績效評價工作。繼續(xù)以項目支出績效評價為基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)部門基本支出、部門專項支出管理績效綜合評價、專項財力性轉(zhuǎn)移支付績效評價和縣（區(qū)）財政運行狀況績效考評工作，提高部門支出和縣（區(qū)）財政管理水平。五是強化評價結(jié)果運用，完善激勵約束機制。積極探索績效評價結(jié)果運用的有效途徑和方式，逐步建立與部門預(yù)算相結(jié)合、與行政效能建設(shè)和政務(wù)信息公開相結(jié)合、多渠道應(yīng)用評價結(jié)果的激勵約束機制，提高績效意識和財政資金使用效益。六是加強績效預(yù)算管理隊伍建設(shè)。結(jié)合市、縣（區(qū)）機構(gòu)改革和職能調(diào)整，健全財政部門績效評價組織和機構(gòu)。引入專家參與機制，聘請熟悉相關(guān)領(lǐng)域政策法規(guī)、具有豐富的相關(guān)行業(yè)專業(yè)知識和管理經(jīng)驗的專家組成專家?guī)?，為績效預(yù)算管理提供政策理論和技術(shù)支持。建立人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門聯(lián)動參與績效管理的工作機制，提高績效預(yù)算管理的能動性和權(quán)威性。
?。ǘ┳⒅毓_透明，切實做好預(yù)（決)算信息公開。一是建立問責(zé)機制。上級部門一旦明確了公開的統(tǒng)一口徑，各級各部門就應(yīng)該按規(guī)定依法向社會公開，上級財政部門可以對各地開展情況進(jìn)行比較分析、科學(xué)評價，對未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和違法違規(guī)行為應(yīng)追究有關(guān)人員責(zé)任，維護(hù)信息公開工作的嚴(yán)肅性。二是制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。上級財政部門應(yīng)進(jìn)一步明確、細(xì)化公開的格式和內(nèi)容，哪些項目必須公開，哪些項目公開到哪種程度，各地按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組織實施好預(yù)（決）算信息公開工作。三是健全人大、審計在線監(jiān)督機制，加強財政預(yù)算監(jiān)督和資金使用監(jiān)督。四是落實反饋整改。以信息公開群眾滿意度為導(dǎo)向，及時征集、了解反饋情況，完善細(xì)化信息公開的內(nèi)容，做到真實完整、方便快捷查找。通過回復(fù)反饋、調(diào)查走訪，提高財政預(yù)（決）算信息公開工作實效。
?。ㄈ┳⒅胤€(wěn)妥有序，積極開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障試點。一方面，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障的重要組成部分。在加大對縣級基本財力保障力度的同時，應(yīng)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用的約束力，切實提高資金的使用效率。規(guī)范財政資金撥付流程，采取公開公示、抽查巡查等手段，對財政性資金實施行之有效的監(jiān)管。實行“兩上兩下”編制程序、完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化項目預(yù)算、支出順序優(yōu)先基本財力保障范圍等措施，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，動態(tài)監(jiān)督財政性資金的安排及執(zhí)行情況。另一方面，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障績效考核評價體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障工作是一項長期而復(fù)雜工作，基本財力保障達(dá)到多大的效果等必須通過績效評估予以考證，結(jié)合各地人均GDP、人均財力、人均支出等要素，設(shè)定差異化的標(biāo)準(zhǔn)實行以獎代補。
?。ㄋ模┳⒅匕踩行?，嚴(yán)格規(guī)范地方政府性債務(wù)管理。一是建立債務(wù)管理機構(gòu)。要成立由市、縣（區(qū)）政府直管的專職債務(wù)管理機構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，專門負(fù)責(zé)對全市政府性債務(wù)進(jìn)行管理，配備專職人員，充分發(fā)揮其管理、監(jiān)督作用。二是健全風(fēng)險防控體系。要盡快出臺《政府性債務(wù)管理暫行辦法》，從舉借、使用、償還、風(fēng)險控制、監(jiān)管等環(huán)節(jié)擬訂具體規(guī)定。將政府性債務(wù)舉借金額、舉借項目、舉借投向、舉借效益、債務(wù)償還全面納入政府收支預(yù)算管理，加強預(yù)算控制，從源頭上加強政府性債務(wù)管控。建立債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債高峰時段等進(jìn)行綜合評價。要完善預(yù)警機制，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)評估和監(jiān)測。三是規(guī)范政府投資行為。加強投資項目監(jiān)管，規(guī)范政府投資行為，進(jìn)一步強化政府投資項目審批、管理、驗收等程序。嚴(yán)格投資項目審批，嚴(yán)禁政府及其職能部門新建樓、堂、館、所等。嚴(yán)格控制投資規(guī)模，凡納入政府投資計劃的項目，必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目業(yè)主、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和投資總額進(jìn)行建設(shè)，未經(jīng)項目審批部門批準(zhǔn)，任何單位和個人不得擅自進(jìn)行項目調(diào)整和變更建設(shè)方案和投資計劃。加強投資項目監(jiān)管，重點加大對BT項目的監(jiān)管，建立和完善BT項目管理辦法，落實風(fēng)險應(yīng)對機制，避免因回購資金量過大造成財政支付困難，同時，積極探索BT項目建設(shè)全程跟蹤管理機制。四是積極化解存量債務(wù)。進(jìn)一步加大開放合作和招商引資力度，大力發(fā)展地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，切實把產(chǎn)業(yè)做實，千方百計增加財政收入，從新增財力中安排資金償還債務(wù)。對單位閑置資產(chǎn)進(jìn)行清理，由國資部門統(tǒng)一管理，收益用于償還債務(wù)。積極清理催收各種債權(quán)，用于償還債務(wù)。加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，利用拓展城市空間布局的契機，不斷提升土地資源利用價值，切實增強自身造血功能。完善財政管理體制，深化教育、文化、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，減輕財政負(fù)擔(dān)和政府償債壓力。五是嚴(yán)控支出杜絕新債。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，壓縮非生產(chǎn)性開支，堅持量入為出的原則，加強支出控制，千方百計節(jié)約資金償債。調(diào)整完善縣鄉(xiāng)財政體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力，切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行監(jiān)督和村級財務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)防新增債務(wù)。
（作者單位：巴中市財政局）
