孫娟
以醫(yī)院某次審計(jì)為例，事務(wù)所針對醫(yī)院的專項(xiàng)設(shè)備采購和基建修繕項(xiàng)目采購的流程進(jìn)行重點(diǎn)抽查審計(jì)，事務(wù)所以《國家采購法》《招投標(biāo)法》《市政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)，提出了設(shè)備采購未按規(guī)定招投標(biāo)、采購程序不合法等一系列的問題，但引起了被審計(jì)單位的異議，醫(yī)院依據(jù)審計(jì)意見完善采購內(nèi)控制度時(shí)有些問題值得思考。
一、何為財(cái)政性資金?醫(yī)院采購資金是否要按政府撥款和自籌資金加以區(qū)分?
財(cái)政資金是指以國家財(cái)政為中心的預(yù)算資金、國債資金及其他財(cái)政性資金，既包括中央政府和地方政府的財(cái)政收支，還包括與國家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)專款專用，任何人不得違規(guī)挪用、拆借。醫(yī)院用于采購設(shè)備和項(xiàng)目資金的主要來源有：一是財(cái)政撥入?？睢⒍轻t(yī)院自籌的采購資金。有兩種觀點(diǎn)：其一，醫(yī)院的所有采購資金均屬財(cái)政性資金。因?yàn)獒t(yī)院是事業(yè)單位，國有單位。按法律規(guī)定，自籌資金如果是經(jīng)上級行主管部門批準(zhǔn)的專項(xiàng)收費(fèi)，原則上屬于財(cái)政預(yù)算外資金，是財(cái)政性質(zhì)資金。如果沒有經(jīng)過上級主管行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，擅自以國家名義進(jìn)行收費(fèi)，則屬于違規(guī)行為?？梢姡少徣说淖曰I資金，多數(shù)也是屬于財(cái)政性資金的性質(zhì)，也應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事，納入政府采購流程。其二，應(yīng)區(qū)分醫(yī)院財(cái)政專項(xiàng)資金和自籌資金。自籌資金具有廣泛性、分散性、靈活性的特點(diǎn)，與財(cái)政性資金的?？顚Ｓ貌煌Ｔ卺t(yī)院年報(bào)審計(jì)過程中也對財(cái)政資金和自籌資金區(qū)別對待，如：財(cái)政在審計(jì)市級事業(yè)單位其他各類收入中“8項(xiàng)收入”（包括：主管部門集中收入、國有資產(chǎn)處置收入、國有資產(chǎn)投資收益、國有資產(chǎn)出租出借收入、廣告收入、捐贈(zèng)收入、回收資金、利息收入）會(huì)計(jì)核算時(shí)需先上繳財(cái)政，但審計(jì)未將自籌資金形成的“利息收入”作為應(yīng)上繳財(cái)政的收入，可見自籌資金與財(cái)政撥款是有所不同的。
筆者認(rèn)為，暫且不提自籌資金的性質(zhì)和來源，醫(yī)院作為采購主體，對于社會(huì)公眾來說，只知道其是為社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它的每一項(xiàng)行為都應(yīng)該對公眾負(fù)責(zé)，要合法合理，代表的是政府的行為，當(dāng)然不會(huì)首先詢問采購資金是否為財(cái)政性資金。自籌資金因其靈活性的特點(diǎn)，更應(yīng)加強(qiáng)管理，嚴(yán)格監(jiān)督。對于醫(yī)院來講，每一筆資金，每一項(xiàng)采購，都應(yīng)該慎重。
二、醫(yī)院項(xiàng)目采購流程所依據(jù)的法律、法規(guī)、制度是什么?
審計(jì)事務(wù)所認(rèn)為醫(yī)院所有的各項(xiàng)資金均屬于國有財(cái)政資金，適用的法規(guī)為《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《市政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》，按照《市政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“除集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目外，各單位分散采購單項(xiàng)預(yù)算金額5萬元以上或年批量預(yù)算50萬元以上的貨物項(xiàng)目、預(yù)算金額10萬元以上的服務(wù)項(xiàng)目、預(yù)算金額50萬元以上的工程項(xiàng)目，采購過程應(yīng)執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定”。提出：被審計(jì)單位《大型醫(yī)用設(shè)備采購制度》要求“10-50萬元人民幣的采購項(xiàng)目，采用醫(yī)院邀請招標(biāo)方式采購，50-100萬元人民幣的采購項(xiàng)目，采用社會(huì)邀請招標(biāo)方式采購”，此制度違反招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)定，醫(yī)院無權(quán)對采購限額（貨物5萬元）以上項(xiàng)目以自行招標(biāo)方式采購，其中5-20萬元設(shè)備采購均未見招標(biāo)的意見。
醫(yī)院按照財(cái)政撥款資金和醫(yī)院自籌資金分類，凡是財(cái)政撥入的專項(xiàng)采購資金、按國家規(guī)定需集中采購的項(xiàng)目以及醫(yī)院自籌資金達(dá)到政府采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，如：貨物類預(yù)算金額100萬元以上的各類貨物；工程類預(yù)算金額200萬元以上的各類工程；服務(wù)類預(yù)算金額100萬元以上的各類服務(wù)，按《政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》采購和公開招投標(biāo)，并經(jīng)過政府采購的流程進(jìn)行申請報(bào)備等等。其余采購資金也就是醫(yī)院自籌資金且“政府公開招投標(biāo)限額”之下的，按照醫(yī)院內(nèi)部采購制度由醫(yī)院組織招投標(biāo)和采購?；ù笮揄?xiàng)目除了依據(jù)《政府采購目錄》外，同時(shí)執(zhí)行申康發(fā)[2007]83號(hào)文件《市級醫(yī)院大修改造項(xiàng)目管理辦法》的規(guī)定：“施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元人民幣以上的；重要設(shè)備、材料監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算在50萬元人民幣以上的；勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算在50萬元人民幣以上的；單項(xiàng)估算價(jià)低于前3項(xiàng)規(guī)定，但項(xiàng)目總投資額在3000萬元人民幣以上的，必須委托有相應(yīng)資質(zhì)的代理單位進(jìn)行招標(biāo)”。
兩者的分歧在于，醫(yī)院主張自籌資金且“政府公開招投標(biāo)限額”之下的按照醫(yī)院內(nèi)部采購制度由醫(yī)院組織招投標(biāo)和采購。審計(jì)事務(wù)所認(rèn)為不論資金來源，采購限額之上均應(yīng)按照采購法、招投標(biāo)法的規(guī)定執(zhí)行。
筆者認(rèn)為，（1）在現(xiàn)行的法規(guī)制度未修改前，仍應(yīng)按現(xiàn)行的法規(guī)執(zhí)行，其中：財(cái)政性資金，也就是政府撥入的?？畎蒲薪?jīng)費(fèi)、重點(diǎn)學(xué)科等撥入經(jīng)費(fèi)等，國家對相關(guān)的采購項(xiàng)目有規(guī)定必須采用政府集中采購方式或者公開招投標(biāo)采購方式的，應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購流程執(zhí)行，對于醫(yī)院自籌資金且國家未予以明確規(guī)定的采購項(xiàng)目，可以按照單位內(nèi)部采購制度執(zhí)行；（2）醫(yī)院項(xiàng)目采購的內(nèi)控制度必須按照《政府采購法》《招投標(biāo)法》《市政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定制定，并更進(jìn)一步細(xì)化，將采購資金分段加以控制和監(jiān)督。醫(yī)院自行采購的流程也應(yīng)參照相關(guān)的國家法律、法規(guī)、制度規(guī)定的流程執(zhí)行。
三、政府集中采購與單位自行組織采購的區(qū)別
集中采購是指有集中采購機(jī)構(gòu)采購集中采購目錄規(guī)定的項(xiàng)目或者限額以上的項(xiàng)目，要由集中采購機(jī)構(gòu)完成，特指現(xiàn)在的政府采購中心。
部門集中采購是指由各部門受過政府采購培訓(xùn)的人員采購集中采購目錄規(guī)定的特種設(shè)備或者采購目錄以外的項(xiàng)目的行為。
自行采購，指的是有采購人自行采購采購目錄以外的或者限額以下的項(xiàng)目的行為。
政府集中采購由于是政府行為降低了醫(yī)院作為采購單位自行采購的風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)際工作也存在局限性。（1）政府集中采購的周期長。一般說來，政府采購程序應(yīng)為：采購人申報(bào)年度采購計(jì)劃——落實(shí)采購資金——財(cái)政部門逐級審核下達(dá)采購計(jì)劃——采購人委托集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)施采購——公開招標(biāo)確定供應(yīng)商——公布政府采購信息——簽定政府采購合同——供應(yīng)商履行合同（供貨）——采購人驗(yàn)收——采購文件審核備案——支付采購資金。從單位提出申請到實(shí)際驗(yàn)收入庫要?dú)v時(shí)幾個(gè)月；（2）政府集中采購的商品價(jià)格不便宜。政府采購的最終目標(biāo)是采購到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的商品，但在實(shí)際操作中，設(shè)備配備、物品采購上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各單位對物品采購數(shù)量的多少、品值的高低隨意性很大，造成同類物品數(shù)量較少而所需物品種類繁多，尤其是一次采購的數(shù)量與金額更小，難以形成大的招標(biāo)氛圍，政府采購優(yōu)勢不明顯。同時(shí)企業(yè)為實(shí)現(xiàn)利潤最大化，割裂政府采購市場和零售市場，為政府采購提供特供機(jī)型，即所謂政府采購專供機(jī)型。這些機(jī)型不在零售市場出售，因此無法直接將政府采購價(jià)與市場價(jià)進(jìn)行比對，供應(yīng)商可以肆意報(bào)價(jià)，使得采購價(jià)格應(yīng)低于市場平均價(jià)格這一法律規(guī)定變?yōu)橐患埧瘴摹?br />
相對于政府集中采購來講，醫(yī)院自行采購形式靈活，且可按實(shí)際使用的需要逐步購入降低成本，但由于是醫(yī)院直接對外開展的采購業(yè)務(wù)，增加了采購的風(fēng)險(xiǎn)，對單位的項(xiàng)目采購的內(nèi)控制度、采購人員的素質(zhì)要求高，否則極易產(chǎn)生管理上的漏洞。自行采購也應(yīng)遵循政府采購的原則，按照政府采購的形式和流程執(zhí)行。
筆者認(rèn)為，在完善醫(yī)院內(nèi)部采購制度時(shí)應(yīng)明確凡是按國家規(guī)定進(jìn)行政府集中采購、公開招投標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按法律制度辦事，沒有明確規(guī)定的采購項(xiàng)目按照單位項(xiàng)目采購的內(nèi)控制度執(zhí)行。醫(yī)院自行采購的流程也應(yīng)參照相關(guān)的國家法律、法規(guī)、制度規(guī)定的流程執(zhí)行。
首先應(yīng)細(xì)化完善內(nèi)部控制制度。W項(xiàng)目事前要進(jìn)行可行性論證，才能安排項(xiàng)目預(yù)算資金；（2）項(xiàng)目立項(xiàng)按采購金額做審批授權(quán)，且要符合“三重一大”的管理要求；（3）采購流程應(yīng)參照《政府采購法》的相關(guān)條款，根據(jù)實(shí)際情況決定采取的招投標(biāo)方式（5種形式）；（4）組織招投標(biāo)小組，其中的組成結(jié)構(gòu)應(yīng)符合《招投標(biāo)法》的規(guī)定“評標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為5人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的2/3；（5）采購合同簽訂應(yīng)經(jīng)過相關(guān)職能部「J的匯簽，各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格加以監(jiān)控，降低采購風(fēng)險(xiǎn)。
