1 部門預(yù)算改革的重要性及實(shí)施現(xiàn)狀
部門預(yù)算是政府預(yù)算編制的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門編制，“一個(gè)部門一本預(yù)算”，是反映和控制政府部門財(cái)政收入支出活動(dòng)的有利管理工具。實(shí)施部門預(yù)算，有利于規(guī)范政府部門的財(cái)務(wù)行為，促進(jìn)政府部門依法行政、依法理財(cái)，提高行政辦事效率，構(gòu)建“廉潔型、法治型”政府。實(shí)施部門預(yù)算，有利于強(qiáng)化政府部門財(cái)政收支管理，提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)政府部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)施部門預(yù)算，有利于科學(xué)監(jiān)督政府部門的財(cái)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)責(zé)任考核，減少權(quán)力滋生腐敗的土壤，遏制“黑匣子”式的內(nèi)部貪腐。實(shí)施部門預(yù)算，有利于規(guī)范政府在社會(huì)分配中的先占行為，推動(dòng)資源優(yōu)化配置和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
我國自2000年開始啟動(dòng)部門預(yù)算改革，迄今為止部門預(yù)算改革已經(jīng)走過14個(gè)春秋。14年來，部門預(yù)算已經(jīng)成為我國政府預(yù)算編制的主要模式，并在創(chuàng)新預(yù)算編制方法、推進(jìn)人大監(jiān)督、將預(yù)算外收入納入監(jiān)管、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、搭建政府集中采購平臺(tái)等方面做出了一系列的改革嘗試，取得了重要的、顯著的成果。然而，在推進(jìn)和實(shí)施部門預(yù)算的過程中，各地各部門仍然發(fā)現(xiàn)一些問題，如預(yù)算超支、挪用項(xiàng)目資金、不實(shí)行招投標(biāo)、預(yù)算資金閑置等。審計(jì)署曝光2011年農(nóng)業(yè)部預(yù)算執(zhí)行超支19億元。部門預(yù)算改革仍然任重道遠(yuǎn)。
2 當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制存在的問題
農(nóng)業(yè)是人類的“母親產(chǎn)業(yè)”，步入現(xiàn)代社會(huì)后，雖然農(nóng)業(yè)的地位不再如過去那般眾星捧月，但依然是必不可少的、事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。搞好農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金利用效益，增強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的控制和政策執(zhí)行力，改善“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城市和農(nóng)村和諧發(fā)展具有重要意義。然而，就當(dāng)前我國的具體實(shí)踐來看，一些農(nóng)業(yè)部門、事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)在推進(jìn)部門預(yù)算改革的過程中，暴露出在思想認(rèn)識(shí)、預(yù)算編制、約束執(zhí)行、績(jī)效考核、全面管理等方面存在的矛盾和問題，具體來講有“三個(gè)矛盾”“六個(gè)問題”。
“三個(gè)矛盾”分別體現(xiàn)在：①財(cái)政資金的有限性同農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的無限性之間形成的資金供求矛盾。政府財(cái)政收入的盤子就那么大，而向財(cái)政伸手的單位卻不少，教育、衛(wèi)生、公安、文化、農(nóng)業(yè)、公共項(xiàng)目等，都覺得自己缺錢，都認(rèn)為自己該拿更多的錢。資金的供求矛盾導(dǎo)致部門事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配，“心有余而力不足”。②部門利益的狹隘性同國家政府利益的全局性之間形成的利益沖突矛盾。當(dāng)一個(gè)組織形成之后，它會(huì)沿著自我保護(hù)的道路不斷前進(jìn)，部門亦是如此。然而作為一個(gè)部門機(jī)構(gòu)，由于其自身的相對(duì)封閉性和穩(wěn)定性，必然會(huì)帶來相應(yīng)的自利性。農(nóng)業(yè)部門在追求部門利益最大化的過程中，必然會(huì)同試圖通過預(yù)算改革改善利益分配關(guān)系的國家整體產(chǎn)生矛盾和沖突，于是就會(huì)形成抵制。③預(yù)算的計(jì)劃性同部門任務(wù)的機(jī)動(dòng)性之間形成的計(jì)劃例外矛盾。預(yù)算是一種提前設(shè)計(jì)好的計(jì)劃性綱領(lǐng)，但事實(shí)上，未來永遠(yuǎn)無法計(jì)劃。農(nóng)業(yè)部門涉及管理事務(wù)繁多，除了常規(guī)性的基礎(chǔ)事務(wù)之外，每年都會(huì)因?yàn)橥话l(fā)性的事件或上級(jí)臨時(shí)交辦的任務(wù)而產(chǎn)生出新的預(yù)算追加需求，而這在年初預(yù)算中是無法預(yù)計(jì)的。臨時(shí)預(yù)算追加過多，就會(huì)挑戰(zhàn)和降低預(yù)算的嚴(yán)肅性，令預(yù)算編制有名無實(shí)，淪為形式和走過場(chǎng)。
“六個(gè)問題”突出地表現(xiàn)在：①預(yù)算編制不實(shí)。部分農(nóng)業(yè)單位在編制預(yù)算的過程中，存在虛報(bào)、瞞報(bào)、虛增項(xiàng)目，重復(fù)列支等行為。有的農(nóng)業(yè)單位則在預(yù)算編制過程中缺少方法、缺少專業(yè)人員，預(yù)算編制不合理、不科學(xué)。②預(yù)算審批不專。不少農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、科技含量高，對(duì)其預(yù)算的合理性應(yīng)該經(jīng)過專門的、全面的、細(xì)致的審核。然而在實(shí)踐過程中，財(cái)政部門、人大往往缺乏專業(yè)的審批力量，只能是單位報(bào)多少批多少。③預(yù)算執(zhí)行不力。存在預(yù)算執(zhí)行與編制脫節(jié)的問題，一些農(nóng)業(yè)單位往往在執(zhí)行過程中挪用項(xiàng)目資金、虛列開支套取預(yù)算資金等，導(dǎo)致預(yù)算編制流于形式。④預(yù)算監(jiān)督不嚴(yán)。缺乏有效的預(yù)算分析、反饋機(jī)制，對(duì)預(yù)算的績(jī)效考核和責(zé)任追究也不到位，用多用少一個(gè)樣。資金結(jié)余管理不善。⑤配套準(zhǔn)備不足。沒有理順內(nèi)部關(guān)系，如工作重點(diǎn)、定崗定責(zé)、定員定額等，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏基礎(chǔ)和針對(duì)性。⑥歷史遺留問題。如一些農(nóng)業(yè)單位人員超編、二級(jí)機(jī)構(gòu)資金配套等問題。
3 強(qiáng)化我國農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制的對(duì)策和建議
3.1 理順關(guān)系，科學(xué)謀劃，力求做到“全面覆蓋、重點(diǎn)突出”
農(nóng)業(yè)單位要理順3個(gè)關(guān)系，即“全面與重點(diǎn)”“整體與局部”“基本與項(xiàng)目”的關(guān)系。財(cái)政資金的盤子就這么大，不可能所有人、所有事情都喂飽，農(nóng)業(yè)部門在預(yù)算編制的過程中一定要理順“全面與重點(diǎn)”的關(guān)系，力求做到“全面覆蓋，但重點(diǎn)突出”。這就要求農(nóng)業(yè)部門在編制預(yù)算過程中，要緊緊圍繞當(dāng)年地方黨委、政府和上級(jí)業(yè)務(wù)部門制訂的工作目標(biāo)，明確全年工作重點(diǎn)，科學(xué)謀劃年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)組織建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)等。同時(shí)，在預(yù)算編制的過程中要明確“整體與局部”的關(guān)系，要做到“個(gè)人服從集體、下級(jí)服從上級(jí)、局部服從整體”，突破小團(tuán)體的狹隘利益觀念，做到胸中有格局。這就要求農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制的過程中服從和配合地方黨委、政府的相關(guān)安排，順應(yīng)當(dāng)前不斷變化的政府財(cái)政支出資金需求，不因?yàn)樽约旱牟块T利益破壞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大格局。部門負(fù)責(zé)人要敢做惡人、敢唱黑臉，對(duì)于因?yàn)橘Y金重新分配而可能失去的既得利益，要做好內(nèi)部員工和下屬單位的教育和說服工作，真正做到上上下下一條心。
3.2 規(guī)范流程，科學(xué)編制，完善預(yù)算申報(bào)和審批程序
農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制過程中應(yīng)按照“三化”的要求做好預(yù)算編制工作，即“編制科學(xué)化、收支明細(xì)化、流程規(guī)范化”。
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編制科學(xué)化就是預(yù)算單位在編制預(yù)算的過程中要采用科學(xué)的方法、翔實(shí)的資料、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度來認(rèn)真細(xì)致地編制各級(jí)單位預(yù)算，然后進(jìn)行匯總報(bào)批。預(yù)算單位應(yīng)按照政府“三定方案”，梳理完善內(nèi)部支出目標(biāo)，明確定員定額標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)做到底數(shù)清、數(shù)字明，不瞞報(bào)、不虛報(bào)。同時(shí)，預(yù)算單位在預(yù)算編制的過程中，應(yīng)采取“自下而上、自上而下、上下結(jié)合、橫向溝通”的方式，增強(qiáng)預(yù)算編制過程中的全員參與性，確保預(yù)算編制具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和說服力。在涉及物品采購、項(xiàng)目支出等方面的預(yù)算編制中，一定要提前做好信息搜集工作，認(rèn)真進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格調(diào)研和詢價(jià)，并科學(xué)依據(jù)方案設(shè)計(jì)和施工方法等進(jìn)行合理的工程造價(jià)編制。預(yù)算審批要采用專家審批制，增強(qiáng)預(yù)算審批的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。
收支明細(xì)化就是要求預(yù)算單位在預(yù)算編制過程中，“宜細(xì)不宜粗”。基本支出預(yù)算應(yīng)按照工資福利支出、辦公經(jīng)費(fèi)、個(gè)人和家庭補(bǔ)助等詳細(xì)分列，對(duì)大類再細(xì)分小類，并根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化預(yù)算支出。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算支出，必須嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算支出范圍和細(xì)化類目，按照人員、工程、進(jìn)度等編列到位，務(wù)必做到使項(xiàng)目資金的大多數(shù)都用到項(xiàng)目上，而減少非項(xiàng)目的基礎(chǔ)性支出。同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)綜合預(yù)算，將預(yù)算外收入支出納入預(yù)算管理體系，提高預(yù)算管理的準(zhǔn)確性和全面性。
流程規(guī)范化就是要求在預(yù)算編制的過程中應(yīng)做到“合理、合規(guī)”。農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制過程中應(yīng)嚴(yán)格遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，按照“二上二下”的程序規(guī)范操作。并嚴(yán)格遵守預(yù)算編制的時(shí)限要求。同時(shí)，在預(yù)算編制過程中，一定要做到編制有依據(jù)。預(yù)算編制要依據(jù)相應(yīng)的國家法律、法規(guī)、規(guī)章、相關(guān)辦法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，絕不能想當(dāng)然。同時(shí)，要對(duì)預(yù)算編制、審批等過程中的操作和文本式樣予以嚴(yán)格規(guī)范，通過頂層設(shè)計(jì)予以保障和規(guī)范。
3.3 嚴(yán)格執(zhí)行，強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建完善的預(yù)算約束與監(jiān)督體系
預(yù)算編制是預(yù)算管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但不是全部。預(yù)算編制的效果如何，還依賴于建立起完善的事中、事后監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制完畢并通過審批下發(fā)執(zhí)行后，應(yīng)建立起有效的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位的約束。農(nóng)業(yè)單位應(yīng)推行預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算安排相掛鉤，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行和結(jié)余情況調(diào)減預(yù)算單位額度。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算分析、檢查機(jī)制，通過中期檢查、末期檢查等方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。此外，還應(yīng)將績(jī)效考核納入預(yù)算管理之中，通過推進(jìn)預(yù)算績(jī)效考核、決算管理等，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算編制的落實(shí)效果。
4 結(jié) 論
預(yù)算管理就是政府部門的錢袋子管理，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)做好科學(xué)謀劃，合理編制部門預(yù)算，為國家、政府和人民管好自己的錢袋子，當(dāng)好自己的家，為農(nóng)業(yè)事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
主要參考文獻(xiàn)
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作者：黃克輝
