德陽市財(cái)政局課題組
為扎實(shí)有效、積極穩(wěn)妥推進(jìn)德陽市政府購買服務(wù)工作，德陽市財(cái)政局對(duì)遂寧市建立社會(huì)組織孵化中心及河?xùn)|新區(qū)購買市政公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了考察，并與遂寧市財(cái)政局進(jìn)行了深入交流。通過考察和交流，了解遂寧市政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施辦法，學(xué)習(xí)財(cái)政部門在該工作中的職責(zé)及有關(guān)部門分工，購買城市管護(hù)、社會(huì)養(yǎng)老等服務(wù)的具體操作辦法等，其經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義。
一、遂寧市政府購買服務(wù)工作開展的整體情況及初步成效
2012年底，遂寧市市委、市政府決定采取主要以政府向社會(huì)力量購買的方式提供公共服務(wù)，制定了三步推進(jìn)工作目標(biāo)：2013年開始在市級(jí)部門試點(diǎn),2014年在建設(shè)等領(lǐng)域取得重點(diǎn)突破，2015年將凡是能夠由政府購買的項(xiàng)目對(duì)社會(huì)力量全面開放。經(jīng)過近兩年的探索，遂寧市政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目從2013的17項(xiàng)擴(kuò)大到今年的5類34項(xiàng)，整合的購買資金從2013年的4469萬元增加到20046萬元，政府購買服務(wù)范圍逐步擴(kuò)大，制度體系初步建立，購買流程進(jìn)一步規(guī)范，社會(huì)各方反響良好，取得了初步成效。
（一）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變
政府購買服務(wù)改革就是釜底抽薪，先把職能轉(zhuǎn)移出去，堅(jiān)持“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套”的原則，轉(zhuǎn)變政府職能就落到了實(shí)處。遂寧市河?xùn)|新區(qū)購買市政服務(wù)的探索和實(shí)踐就是有力的例證，通過購買的方式將城市管理局從事綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔和路燈管理三項(xiàng)公共服務(wù)的職能剝離出來，由專業(yè)市場(chǎng)主體承擔(dān)，城市管理局專門從事管理和監(jiān)督工作，僅15名工作人員，便高質(zhì)量完成了15平方公里的市政管理工作任務(wù)。
?。ǘ┨岣叻?wù)質(zhì)量和效率
政府服務(wù)向社會(huì)力量購買后，由于提供服務(wù)的市場(chǎng)主體專業(yè)化程度更高、管理更精細(xì)，服務(wù)質(zhì)量和效率也更高。同時(shí)，由于公共服務(wù)項(xiàng)目的承接主體大部分通過政府采購的方式公開招標(biāo)或比選確定，且在實(shí)施過程中引入了市場(chǎng)機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量和效率直接與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，直接和參與下一個(gè)承包周期的競(jìng)爭(zhēng)相聯(lián)系，增強(qiáng)承接主體的危機(jī)感、責(zé)任感，從機(jī)制上保障了提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。
?。ㄈ┯行Ч?jié)約財(cái)政資金
實(shí)施政府購買服務(wù)后，原來由行政事業(yè)單位直接實(shí)施的服務(wù)項(xiàng)目改為由社會(huì)力量提供，實(shí)現(xiàn)了“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，養(yǎng)事的錢通過競(jìng)爭(zhēng)的方式最終確定具體額度，大大節(jié)約了財(cái)政支出。如：2013年，遂寧市城市管理執(zhí)法局建設(shè)數(shù)字城管指揮中心、政府辦建設(shè)12345政府服務(wù)熱線、市委政法委推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化管理等，都通過政府向社會(huì)力量購買的方式，除調(diào)整原單位富余人員從事管理工作外，沒有新增加人員，改變了以前部門每干一件事都要成立機(jī)構(gòu)、要編制、要人員、要經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)作法，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（四）提高財(cái)政管理水平
購買服務(wù)是財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于有效提高財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理水平意義重大，“重分配輕管理”的財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀得到了有效改變。一是專項(xiàng)資金安排引入市場(chǎng)化手段，一定程度上提高了財(cái)政資金安排的合理性；二是政府購買服務(wù)與績(jī)效預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，提高了財(cái)政資金使用效果；三是相關(guān)資金整合使用，盤活了專項(xiàng)資金存量，整體效能得到發(fā)揮；四是財(cái)政資金在陽光下運(yùn)行，接受社會(huì)各界監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算透明度進(jìn)一步提高。
二、遂寧市河?xùn)|新區(qū)購買市政公共服務(wù)的實(shí)踐
在遂寧學(xué)習(xí)考察時(shí)，考察組實(shí)地參觀學(xué)習(xí)了遂寧市河?xùn)|新區(qū)購買市政公共服務(wù)及遂寧市社會(huì)組織孵化中心培育社會(huì)組織的實(shí)踐。
?。ㄒ唬┗厩闆r
遂寧市河?xùn)|新區(qū)成立于2002年9月，位于遂寧市涪江東岸，定位為市城區(qū)功能拓展區(qū)。新區(qū)規(guī)劃面積52平方公里，建成區(qū)面積15平方公里，人口達(dá)15萬。新區(qū)成立之初，城市環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、路燈維修等市政管理公共服務(wù)仍按傳統(tǒng)模式管理，由市政局直接提供。但隨著新區(qū)建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大，市政局編少事多、管理經(jīng)驗(yàn)不足等矛盾日益凸顯。同時(shí)管理和服務(wù)水平跟不上新區(qū)高速發(fā)展的需要，臟亂差的市政服務(wù)引起社會(huì)各界關(guān)注。在這種情況下，經(jīng)過艱難的嘗試和探索，逐步走出了一條“市政局從‘既是市政公共服務(wù)的供給者又是生產(chǎn)者’的雙重角色向單一供給者轉(zhuǎn)變，通過市場(chǎng)購買的方式向市民提供市政公共服務(wù)”的新機(jī)制。
?。ǘ┚唧w做法
1．積極穩(wěn)妥試點(diǎn)。2005年，新區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到7.36平方公里，僅城市道路和綠化養(yǎng)護(hù)面積就分別達(dá)到35萬平方米和150萬平方米，靠當(dāng)時(shí)市政局的7名工作人員，采取傳統(tǒng)的模式已難以做好市政管理和服務(wù)工作。在市編委不同意增加人員編制的情況下，決定把市政局從繁忙的事務(wù)性服務(wù)工作中解脫出來，專門從事市政管理和監(jiān)督工作，將綠化養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔和路燈管理三項(xiàng)公共服務(wù)拿出來由專業(yè)市場(chǎng)主體實(shí)施，正式啟動(dòng)了政府購買市政公共服務(wù)試點(diǎn)。截至目前，新區(qū)15平方公里建成區(qū)的環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、路燈日常維護(hù)以及五彩繽紛路、觀音湖濕地公園和聯(lián)盟河觀音文化園的維護(hù)管理，全部采取政府購買公共服務(wù)的模式進(jìn)行。
2．嚴(yán)格規(guī)范操作。在具體的操作中，按照“公平、公正、公開”的原則，由市政部門對(duì)服務(wù)外包項(xiàng)目的成本進(jìn)行初步核算，再由財(cái)政評(píng)審中心對(duì)服務(wù)外包費(fèi)用進(jìn)行評(píng)審，形成政府采購控制價(jià)報(bào)新區(qū)管委會(huì)審定后，分標(biāo)段公開招標(biāo)，確定服務(wù)承接主體。同時(shí)，在選擇提供公共服務(wù)企業(yè)上，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，具體細(xì)化到了管理資質(zhì)、注冊(cè)資本、歷史業(yè)績(jī)、信用狀況等方面，保障了承接公共服務(wù)企業(yè)具有提供相應(yīng)公共服務(wù)的管理和經(jīng)營能力。通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，四川錦賓物業(yè)、中航物業(yè)、成都中南物業(yè)、重慶超越物業(yè)等9家物業(yè)管理、園林綠化企業(yè)先后中標(biāo)新區(qū)市政公共服務(wù)外包項(xiàng)目。
3．制定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在與中標(biāo)企業(yè)簽訂的服務(wù)合同中，根據(jù)承包項(xiàng)目的不同性質(zhì)，制定了城市道路清掃保潔及垃圾中轉(zhuǎn)作業(yè)、綠化養(yǎng)護(hù)、路燈日常維護(hù)等作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格量化考核，確保了服務(wù)質(zhì)量。
4.強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)管。在服務(wù)項(xiàng)目外包后，并沒有當(dāng)“甩手掌柜”，而是把主要精力放在管理和監(jiān)督上，經(jīng)常性開展實(shí)地檢查，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管，及時(shí)指出服務(wù)承包單位在日常管理中存在的問題，督促限期整改。同時(shí)，根據(jù)制定的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定了嚴(yán)格的考核辦法，資金撥付與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和考核評(píng)估結(jié)果掛鉤，且將考核結(jié)果作為下一個(gè)承包期選擇服務(wù)外包承接企業(yè)的重要依據(jù)。
（三）主要成效
1.改變公共服務(wù)購買方式。通過購買市政公共服務(wù)，在傳統(tǒng)的、政府主導(dǎo)的市政公共服務(wù)領(lǐng)域，引入市場(chǎng)機(jī)制，把市政管理部門作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的職能分離出去，改變了“政府辦事業(yè)”的傳統(tǒng)模式，實(shí)現(xiàn)了“管辦分離”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。如果按照傳統(tǒng)管理模式，市政局下需設(shè)立環(huán)衛(wèi)、綠化、路燈、公園4個(gè)下屬管理事業(yè)單位，需管理人員近100名；采取政府購買市政管理服務(wù)方式后，市政局僅15名工作人員便能高質(zhì)量完成15平方公里的市政管理工作任務(wù)。
2.有效節(jié)約財(cái)政資金。2013年，新區(qū)城市環(huán)衛(wèi)、綠化、路燈三項(xiàng)市政公共服務(wù)外包支出約950萬元，城市管理局機(jī)關(guān)支出約75萬元，合計(jì)支出1025萬元。如果按照傳統(tǒng)模式管理15平方公里城市環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、路燈管理僅管理人員就需100人左右，生產(chǎn)作業(yè)工人近800人，加上設(shè)施設(shè)備購置等投入，每年財(cái)政需支出約1800萬元。每年節(jié)約775萬元，節(jié)約效果十分顯著。
3.提高市政公共服務(wù)質(zhì)量。由于承接主體是相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化的管理公司，他們的管理模式更先進(jìn)、作業(yè)設(shè)備更專業(yè)，加上嚴(yán)格的合同管理和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使其不斷改進(jìn)服務(wù)方式、提高公共服務(wù)質(zhì)量。目前新區(qū)的市政管理已成為全市的一面旗幟，特別是由四川錦賓物業(yè)公司管理的“一路一園”項(xiàng)目已成為展示遂寧城市形象的“窗口”，觀音湖濕地公園成功創(chuàng)建為國家4A級(jí)景區(qū)。優(yōu)美現(xiàn)代、干凈整潔新區(qū)面貌隨時(shí)展現(xiàn)在世人面前，成為遂寧城市的一張名片，受到各級(jí)多位領(lǐng)導(dǎo)和外地客商高度評(píng)價(jià)。
4.為被征地農(nóng)民提供就業(yè)崗位。在政府購買市政公共服務(wù)時(shí)，對(duì)投標(biāo)服務(wù)企業(yè)提出用人要求，要求中標(biāo)企業(yè)聘用本地管理崗位員工不得低于30%，生產(chǎn)崗位員工聘用河?xùn)|新區(qū)失地農(nóng)民數(shù)量不得低于80%。所聘員工由中標(biāo)企業(yè)管理，減少了政府用人糾紛。目前，我們通過政府購買市政服務(wù)一項(xiàng)就解決被征地農(nóng)民就業(yè)崗位500余個(gè)。
三、考察學(xué)習(xí)的幾點(diǎn)體會(huì)
?。ㄒ唬h委政府重視是前提
在推進(jìn)政府購買服務(wù)過程中，遂寧市委、市政府高度重視，認(rèn)識(shí)到位，主要領(lǐng)導(dǎo)多次主持召開會(huì)議研究，并在各種會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要求高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)、大膽探索、全面推進(jìn)。同時(shí)市級(jí)相關(guān)部門密切配合，確保了政府購買公共服務(wù)改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
?。ǘ╊A(yù)算倒逼是關(guān)鍵
政府購買服務(wù)必須從預(yù)算編制入手，通過編制政府購買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算，改變財(cái)政資金支付方式，建立起預(yù)算倒逼的機(jī)制，才能徹底破除來自各方面的的阻力。
?。ㄈ┮?guī)范操作是基礎(chǔ)
實(shí)施政府購買服務(wù)，必須從制度層面建立規(guī)范、簡(jiǎn)明、高效的工作流程，既便于購買主體規(guī)范操作，又有利于監(jiān)督管理，有效避免違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生。遂寧市政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)政府購買社會(huì)組織服務(wù)的意見》（遂府函〔2012〕113號(hào)），2013年8月遂寧市人民政府辦公室印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見》（遂府辦函〔2013〕177號(hào)），在此基礎(chǔ)上，遂寧市制定了《購買公共服務(wù)承接主體確定暫行辦法》、《購買公共服務(wù)承接主體退出暫行辦法》、《購買公共服務(wù)監(jiān)督工作暫行辦法》、《購買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》、《購買服務(wù)公共服務(wù)事項(xiàng)報(bào)告制度暫行辦法》，初步建立起了相對(duì)完善的政府購買服務(wù)的制度體系。
?。ㄋ模?qiáng)化監(jiān)管是保障
推進(jìn)政府購買服務(wù)必須防止“放而不管”的傾向，要加大業(yè)務(wù)主管部門的管理責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各界參與監(jiān)督。只有監(jiān)督管理到位，政府購買服務(wù)才能夠達(dá)到預(yù)期效果。
四、積極穩(wěn)妥、扎實(shí)有序推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的幾點(diǎn)建議
為更好地貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2013］96號(hào)）和《四川省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作的意見》（川辦發(fā)［2014］67號(hào)）精神，應(yīng)加快推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對(duì)政府購買服務(wù)工作組織領(lǐng)導(dǎo)
建議市各級(jí)政府按照國務(wù)院、省政府的要求，將推進(jìn)政府購買服務(wù)擺在發(fā)展改革的重要位置，增強(qiáng)緊迫感、使命感和責(zé)任感，扎實(shí)有效地推進(jìn)政府購買服務(wù)工作。
（二）出臺(tái)全市政府購買服務(wù)的實(shí)施意見及配套辦法
依據(jù)國務(wù)院辦公廳文件（國辦發(fā)［2013］96號(hào)）和省政府辦公廳文件（川辦發(fā)［2014］67號(hào)）精神及有關(guān)要求，建議盡快出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，2015～2016年，政府購買服務(wù)工作在全市逐步推開。到2017年，全市初步建成政府購買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制,相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。到2020年，全市基本建立比較完善的政府購買服務(wù)機(jī)制，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。
?。ㄈ┮M快開展政府購買服務(wù)的試點(diǎn)工作
按照“積極穩(wěn)妥、有序?qū)嵤?，科學(xué)安排、注重實(shí)效，公開擇優(yōu)、以事定費(fèi)，改革創(chuàng)新、完善機(jī)制”的原則，2014～2015年，在部分市級(jí)部門，選取一些適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)進(jìn)行試點(diǎn)，如：市政公共服務(wù)中新修道路、廣場(chǎng)的園林管護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃，以及上級(jí)文件已明確要求進(jìn)行政府購買服務(wù)試點(diǎn)的學(xué)前教育、社會(huì)養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等事項(xiàng)，突出所購買服務(wù)的公共性和公益性。
（四）加強(qiáng)政府購買服務(wù)宣傳培訓(xùn)工作
財(cái)政、民政等部門要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)工作，一是使各縣（市、區(qū)）、市級(jí)各部門充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段推廣政府購買服務(wù)的重要性和現(xiàn)實(shí)性，準(zhǔn)確把握政府購買服務(wù)的范圍和內(nèi)容、工作程序和機(jī)制，解決“買什么、怎么買、達(dá)到什么目的、取得什么效果”的問題；二是組織試點(diǎn)項(xiàng)目單位的分管領(lǐng)導(dǎo)和具體經(jīng)辦人開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確操作流程和具體要求；三是要充分利用新聞媒體，及時(shí)宣傳政府購買服務(wù)的重要意義、政策措施和有效做法，盡可能取得社會(huì)各界、人民群眾更多的理解和支持，為推進(jìn)改革工作營造良好的輿論環(huán)境。
（課題組組長：杜習(xí)瑛
課題組成員：鄧學(xué)剛（執(zhí)筆人）
夏俊明 廖 軍
張輝林 肖興明）
【責(zé)任編輯：于 玲】
