沒有一個統(tǒng)一模式，有的屬于縣政府直屬機構(gòu)，稱為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（以下簡稱為國資辦）；有的屬于縣財政局的二級機構(gòu)，與財政合署辦公；還有的作為資產(chǎn)經(jīng)營控股公司，直接對政府負責。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化國有資產(chǎn)和國有企業(yè)改革提出了新思路、新任務(wù)、新舉措。在這個改革的風(fēng)口上，探索縣級國資監(jiān)管模式成為了縣級政府深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。
一、縣級國有企業(yè)的特點1.縣級國有企業(yè)小而散。縣級國有企業(yè)除由國資部門直接管理的國有投資公司外，多數(shù)由各個主管部門和鎮(zhèn)（街道）直接管理。以桐鄉(xiāng)市（縣級市）為例，截止2014年底桐鄉(xiāng)市國有資本控股和參股的公司200 多家，由國資部門直接管理的三家國有投資集團，共有子公司及委托管理的公司近40家，其余公司分散在近40個部門和鎮(zhèn)（街道）中。在這分散管理的180多家公司中，近一半的公司實收資本不到500萬元，而且涉及的行業(yè)面非常廣，有藥店、苗圃、培訓(xùn)、農(nóng)機、物業(yè)、房地產(chǎn)、工程檢測、電影放映等等。2.縣級國有企業(yè)盈利能力弱。據(jù)統(tǒng)計，縣級國資合計約占國資總量的20%左右，多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生的公益性公司。由于1994年頒布的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府編制預(yù)算時需遵循量入為出、收支平衡的原則,不列赤字,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外, 地方政府不得發(fā)行地方政府債券，因此市本級、鎮(zhèn)（街道）相繼都成立了融資平臺公司。以桐鄉(xiāng)市為例，在總的200多家公司中，近2／3 公司成立的目的是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，屬于融資平臺性質(zhì)。近年來土地市場并不景氣，土地出讓金返還收入無法滿足開發(fā)建設(shè)的資金需要，滾動融資是多數(shù)融資平臺公司維持運作的方式。2014年度，只有為數(shù)不多的幾家國資參股企業(yè)向國資部門上繳了總額約100萬元國有資本經(jīng)營收益，因此可以看出國有企業(yè)整體盈利能力較弱。3.縣級國有企業(yè)人員性質(zhì)復(fù)雜?？h級國有企業(yè)由于歷史的原因，存在各種編制的員工，有行政事業(yè)編制的，有企業(yè)編制的，還有非固定用工。國有企業(yè)的高管，由于任命渠道不同，也存在較大的差異，有政府直接任命的，有所管轄的部門、鎮(zhèn)（街道）任命的。不同性質(zhì)和任命渠道，大大增加了薪酬管理的難度。
二、建立國資部門- 國資營運公司-實體公司三級管理體系黨的十八屆三中全會明確提出，國資管理將由原來的管資產(chǎn)轉(zhuǎn)為管資本，組建國有資本運營公司，形成國資部門- 國資公司- 實體公司三個管理層級。具體來說，國資部門將成為裁判，制定總規(guī)則；國資公司經(jīng)授權(quán)負責履行下屬企業(yè)的出資人職責，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)運營；實體公司負責日常的生產(chǎn)運營。縣級國資的三級管理體系具體可以分為：1.國資層面———按出資人監(jiān)管模式。監(jiān)管分兩種，一個是政府社會管理性質(zhì)的“行政監(jiān)管”，另一個是基于出資關(guān)系和《公司法》的“出資人監(jiān)管”，國資部門的監(jiān)管應(yīng)屬于后者。出資人監(jiān)管是非行政性的，因此對企業(yè)國有資產(chǎn)的管理方式，也不再是行政審批式的管理。國資部門代表本級政府對其直接出資設(shè)立的國有企業(yè)進行監(jiān)管，通過考核高管的方式來管人，委派董事、監(jiān)事的方式來管事，收取國有資本經(jīng)營收益來管資本。2.國資營運公司———按集團管控模式。國資部門按照企業(yè)屬性、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按公益、功能、競爭3 個類別對國有企業(yè)實行分類管理，在整合資源配置后成立相應(yīng)的國資營運公司。國資營運公司對其控股和參股的公司履行出資人職責，考核企業(yè)績效、委派董監(jiān)事、收取投資收益。3.實體公司———按現(xiàn)代企業(yè)運營模式。國有企業(yè)一方面必須把創(chuàng)造經(jīng)濟效益作為首要任務(wù)，另一方面必須考慮社會效益。融資平臺模式的轉(zhuǎn)型，政府購買服務(wù)以及PPP模式的采用，都為現(xiàn)代企業(yè)管理模式的實施創(chuàng)造了條件。企業(yè)應(yīng)從制定戰(zhàn)略目標出發(fā)，在母公司以及國資部門的指導(dǎo)下，建立健全內(nèi)部控制體系，通過預(yù)算管理保證戰(zhàn)略目標的逐級分解和實施，使員工目標明確，通過創(chuàng)新績效管理方式調(diào)動員工積極性，提高工作效率，從而確保戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
三、縣級國資監(jiān)管的重要舉措只有自上而下理順管理體制，才能使每一層級都能發(fā)揮作用，實現(xiàn)利益各方多贏的局面。國資監(jiān)管體系的最上層是國資部門的監(jiān)管，以下就對國資部門監(jiān)管的主要舉措進行梳理。1.完善公司治理結(jié)構(gòu)。規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會的運作機制是完善公司治理結(jié)構(gòu)的最主要內(nèi)容。在國有企業(yè)中，經(jīng)理層辦公會議以及黨委會也是公司治理的重要內(nèi)容。國資部門對其直接出資的企業(yè)派出董事會、監(jiān)事會成員，并在公司章程中明確董事會、監(jiān)事會的職權(quán)和議事規(guī)則。建立隸屬于董事會的戰(zhàn)略委員會、薪酬委員會、審計委員會，從而不僅能增強三大委員會的獨立性，而且能使董事會切實履行職責，保障出資人的利益。為加強財務(wù)監(jiān)督，桐鄉(xiāng)市國資部門向部分國有經(jīng)營投資集團公司委派了財務(wù)總監(jiān)。為使財務(wù)總監(jiān)發(fā)揮更大的作用，可以在原來委派財務(wù)總監(jiān)的基礎(chǔ)上，讓財務(wù)總監(jiān)兼任國資營運公司的監(jiān)事，從而既保留了財務(wù)總監(jiān)事前、事中、事后全方面監(jiān)督，又彌補了財務(wù)總監(jiān)孤軍作戰(zhàn)，缺少法律地位的缺陷。2.完善國資層面制度建設(shè)。縣級國資部門的監(jiān)管職責中，制度建設(shè)應(yīng)作為一項基礎(chǔ)性的重要工作。由于各級國資委下發(fā)的文件都是針對本級層面的，因此縣級國資部門應(yīng)及時結(jié)合本縣的實際情況，制定相應(yīng)的管理辦法，用于指導(dǎo)和規(guī)范本級國有企業(yè)。建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人、分配機制，完善經(jīng)營者激勵和約束制度。3.組織開展內(nèi)部控制審計。從縣級國資部門這個層面來看，國資營運公司以及各國有實體公司都屬于國資系統(tǒng)的單位，因此在國資系統(tǒng)內(nèi)，由國資部門組織開展的審計，可以稱為內(nèi)部審計。通過對各級國有企業(yè)開展內(nèi)部控制審計，可以監(jiān)督企業(yè)完善內(nèi)部制度，提高制度的執(zhí)行力，保護國有資產(chǎn)的安全完整。4.加強信息化建設(shè)。在國資層面建立與各級國有企業(yè)互聯(lián)的預(yù)算管理、財務(wù)報表分析、績效管理等系統(tǒng)，將保障各項數(shù)據(jù)的真實性、及時性，確保企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。對于具有企業(yè)特色的信息系統(tǒng)，可以由企業(yè)自行開發(fā)，并預(yù)留與國資部門的接口，使國資部門及時、準確地獲取企業(yè)的信息，為績效考核提供量化的依據(jù)。（作者單位：浙江省桐鄉(xiāng)市財政局）
