丁朝霞
為了進一步加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫系統(tǒng)”作用，教育部在2015年初出臺了《教育部關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》（教育部教財[2015]2號，下簡稱《意見》）。直屬高校應(yīng)該如何進行解讀，應(yīng)如何進行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，應(yīng)如何安排下一步的工作部署和行動？
《意見》是第一次專門對直屬高校內(nèi)部審計工作制定的規(guī)范性文件，是當(dāng)前和今后一個時期推動教育部直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計的綱領(lǐng)性文件，也是落實國務(wù)院關(guān)于審計工作的總體設(shè)計和審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作總體部署到具體直屬高校審計工作的路線圖。
《意見》包括7個部分共23條，總體脈絡(luò)概括起來就是“重視組織領(lǐng)導(dǎo)”“夯實和拓寬實務(wù)”“責(zé)任追究和結(jié)果公開”等三部分。其中第一部分關(guān)于加強組織領(lǐng)導(dǎo)，重視機制建設(shè)。旨在促進高校建立內(nèi)部治理機制，健全內(nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)機制。第二到第六部分是關(guān)于內(nèi)部審計范圍等內(nèi)容，旨在指導(dǎo)直屬高校的內(nèi)部審計業(yè)務(wù)。第七部分是關(guān)于加強審計整改和責(zé)任追究，推進結(jié)果公開，旨在加強審計結(jié)果運用和責(zé)任追究。為了更好領(lǐng)會《意見》，現(xiàn)進行如下解讀：
一、《意見》貫徹黨中央、國家相關(guān)文件精神
（一）《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》
1.關(guān)于審計“全覆蓋”方面
十八屆四中全會決定提出，要“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋”。這是審計“全覆蓋”首次寫進政府文件。 2014年7月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》提出，要對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋?！兑庖姟烦巳髠鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)外，提出四大重點領(lǐng)域和拓寬審計領(lǐng)域，充分體現(xiàn)了審計“全覆蓋”。
2.關(guān)于“促整改”方面
《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》強調(diào)整改，主要是通過公開和問責(zé)兩個方面來加大整改力度?！兑庖姟犯鶕?jù)該精神，進一步明確了相關(guān)單位整改的責(zé)任，以督促被審計單位、有關(guān)部門切實整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。整改成了“一把手”工程，單位將會大大重視審計整改工作。
3.關(guān)于“助落實”方面
《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》提出要持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況進行跟蹤審計?！兑庖姟犯鶕?jù)該精神，與時俱進，提出對教育部和學(xué)校的重大改革項目、重要方針政策的落實情況進行跟蹤審計，促進改革目標(biāo)完成和政策落地生根。
（二）關(guān)于《內(nèi)部審計工作規(guī)定（征求意見稿）》
審計署與中國內(nèi)部審計協(xié)會共同研究，近期研究草擬了《內(nèi)部審計工作規(guī)定（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），對內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置有了更加細(xì)化和明確的規(guī)定：（1）內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置范圍。規(guī)定大型國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)或者有關(guān)規(guī)定對設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)有明確要求的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)。（2）內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制。將內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制分為各種不同模式，明確對誰負(fù)責(zé)和向誰報告。（3）內(nèi)部審計的職責(zé)。對企業(yè)和國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體以及其他單位的內(nèi)部審計機構(gòu)的職責(zé)做了分別規(guī)定。
《意見》在以上三個方面都體現(xiàn)了《征求意見稿》的精神。
關(guān)于內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置，《意見》明確提出應(yīng)設(shè)置獨立內(nèi)部審計部門，足額配備專職審計人員；關(guān)于內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制，內(nèi)部審計的隸屬關(guān)系和報告路徑不僅影響內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性，還影響到內(nèi)部審計的質(zhì)量和審計結(jié)果的運用?！兑庖姟芬蠼∪珒?nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)機制。學(xué)校主要負(fù)責(zé)人應(yīng)直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作；關(guān)于內(nèi)部審計的職責(zé)，《意見》不僅明確了內(nèi)部審計的職責(zé)，還對主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)進行明確。明確內(nèi)部審計的職責(zé)，有助于引領(lǐng)內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的開展和拓寬。明確主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)有助于內(nèi)部審計的推進和落實。
二、《意見》的特點
與過去的指導(dǎo)性文件相比，這次《意見》在高度上和體系性上都有很大的不同，總體突出體現(xiàn)了戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、全面性和可操作性。
1.戰(zhàn)略性
為了解決屢審屢犯的問題，《意見》一是強調(diào)整改和責(zé)任追究；二是通過高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)從機制上解決問題；三是結(jié)合國家有關(guān)文件，從內(nèi)容上體現(xiàn)審計“全覆蓋”以及重大項目、重大政策跟蹤審計等，同時很多內(nèi)容是對高校負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門提出要求，而不是僅對內(nèi)部審計部門提出要求。從戰(zhàn)略上指導(dǎo)直屬高校內(nèi)部審計工作。
2.系統(tǒng)性
過去對直屬高校的內(nèi)部審計工作的要求，或散見于對教育系統(tǒng)整個內(nèi)部審計工作的規(guī)范中，例如《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》；或散見于對教育系統(tǒng)某項內(nèi)部審計工作的規(guī)范中，例如《關(guān)于加強和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的意見》；或僅就直屬高校某項具體內(nèi)部審計工作提出要求，例如《關(guān)于加強高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計工作的意見》?！兑庖姟穼⒏咝?nèi)部審計職責(zé)和業(yè)務(wù)進行歸整。主要分為三部分：一是對預(yù)算管理審計、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟責(zé)任審計三大塊核心業(yè)務(wù)。二是對公務(wù)支出、科研經(jīng)費、工程管理、資產(chǎn)管理等四大重點領(lǐng)域?qū)徲嫻ぷ?。三是拓寬?nèi)部審計范圍提出了探索開展重大項目、重要政策跟蹤審計，適時開展專項審計調(diào)查等。而第一部分三大核心業(yè)務(wù)，也從資金、制度和領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督角度進行系統(tǒng)的規(guī)劃。其中，預(yù)算管理審計主要是對“資金”的審計，內(nèi)部控制審計主要是對“制度”的審計，經(jīng)濟責(zé)任審計則主要是對“領(lǐng)導(dǎo)”的審計。
3.全面性
《意見》從組織領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算管理審計、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、重點領(lǐng)域?qū)徲嫛?nèi)部審計范圍以及審計整改、責(zé)任追究、結(jié)果公開等七個方面提出了明確要求。范圍比以前都要全面。
4.可操作性
《意見》體現(xiàn)了中央的務(wù)實的工作作風(fēng)，沒有太多的理論闡述或以口號為主的務(wù)虛風(fēng)格。在全文23點內(nèi)容的后面，直接提要求和具體做法，這些做法是可操作、可量化的。比如強調(diào)學(xué)校主要負(fù)責(zé)人應(yīng)“直接領(lǐng)導(dǎo)”審計工作。還具體提出如何直接領(lǐng)導(dǎo)，使領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任更加明確。在機構(gòu)上提出應(yīng)設(shè)置獨立內(nèi)部審計部門，既保證人員數(shù)量，還有具體的專業(yè)要求，以保證人員的素質(zhì)，從而更好地保證審計質(zhì)量。內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)人應(yīng)具備經(jīng)濟、管理類專業(yè)知識，具有從事財經(jīng)、審計等方面工作經(jīng)驗。內(nèi)部審計隊伍應(yīng)由具備經(jīng)濟、管理、法律、建設(shè)工程、信息系統(tǒng)等專業(yè)背景和專業(yè)資格的人員組成。比如要求加強紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、內(nèi)部審計等職能部門的協(xié)調(diào)配合，并進一步明確各部門職責(zé)：第二點到第六點提到的各項審計內(nèi)容，都有具體的操作內(nèi)容，使得直屬高校落實《意見》更加明確，教育部對直屬高校內(nèi)部審計的檢查也更加容易評估和量化。
三、《意見》主要審計業(yè)務(wù)的關(guān)注點
1.關(guān)注審計業(yè)務(wù)的順序
《意見》對具體內(nèi)部審計業(yè)務(wù)在排序上有比較大的變化。改變了過去一般將經(jīng)濟責(zé)任審計、建設(shè)項目工程審計放在最重要、最前面的做法，而是將預(yù)算管理放在第一，內(nèi)部控制第二，經(jīng)濟責(zé)任審計第三，將基建工程歸入重點領(lǐng)域?qū)徲嫛＿@也影響直屬高校在今后一段時間的內(nèi)部審計的側(cè)重點。
高校管理審計是提高教育經(jīng)費使用規(guī)范性、安全性、有效性的重要措施。《意見》將預(yù)算審計放在直屬高校審計的第一位；內(nèi)部控制審計有利于從制度和機制上建立高校風(fēng)險防控體系。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布和實施，《意見》將內(nèi)部控制審計作為獨立的部分加以要求，且放在經(jīng)濟責(zé)任審計和基建審計等傳統(tǒng)審計的前面；2010年，中辦、國辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，2014年，中紀(jì)委等7部門又印發(fā)了實施細(xì)則，對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的要求越來越高、越來越嚴(yán)、越來越細(xì)?！兑庖姟吠ㄟ^經(jīng)濟責(zé)任審計制度、離任任中結(jié)合和審計結(jié)果運用三個方面提出要求，深化直屬高校經(jīng)濟責(zé)任審計。直屬高?？梢愿鶕?jù)這些順序的變化來把握《意見》的精神，指導(dǎo)具體審計工作，并調(diào)整相應(yīng)的審計工作的側(cè)重點。
2.關(guān)注傳統(tǒng)審計業(yè)務(wù)的新內(nèi)容
盡管是直屬高校的傳統(tǒng)審計業(yè)務(wù)，《意見》在其中提出了新的要求，這也是直屬高校內(nèi)部審計人員在學(xué)習(xí)該《意見》時需要關(guān)注的。
比如：預(yù)算管理審計分為事前、事中和事后審計三個部分，分別從加強預(yù)算編制管理審計、加強預(yù)算執(zhí)行過程審計、開展預(yù)算執(zhí)行績效審計提出明確要求。
比如：內(nèi)部控制審計，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》將內(nèi)部控制分為單位層面的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制的規(guī)定，要求直屬高校分單位層面和業(yè)務(wù)層面對內(nèi)部控制進行審計，要求將內(nèi)部控制納入內(nèi)部審計范圍，而且要求列為內(nèi)部審計日常工作。
比如：經(jīng)濟責(zé)任審計，《意見》從三個層面提出要求：一是工作制度要完善。二是離任任中要結(jié)合。三是審計結(jié)果要運用。不僅要逐步建立健全審計通報、責(zé)任追究、整改落實、結(jié)果公告等制度，還要強化對審計結(jié)果的運用，將審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)人員的重要依據(jù)。
比如：建設(shè)工程管理審計，傳統(tǒng)的觀點都是將以控制工程造價為主，比較少出具審計報告和審計意見，多是出具審計結(jié)算結(jié)果了事，常常出現(xiàn)改變屢審屢犯，責(zé)任無人追究的狀況。《意見》提出以促進控制工程造價、規(guī)范工程管理、落實管理責(zé)任為重點，提出一是注重審計控制與審計評價相結(jié)合，對工程造價管理、財務(wù)管理中的控制缺陷及時出具審計報告和審計意見，并督促整改落實。二是強調(diào)對重大建設(shè)項目的立項、設(shè)計、招標(biāo)、施工、竣工等環(huán)節(jié)進行全過程跟蹤審計。三是特別申明建設(shè)工程項目未經(jīng)審計不得辦理竣工結(jié)算，強調(diào)內(nèi)部審計部門審計的必要性和權(quán)威性。
3.關(guān)注審計的新領(lǐng)域
對于直屬高校來說，公款消費、科研經(jīng)費管理和學(xué)校資產(chǎn)管理的審計仍然是容易被忽略的。但這幾項工作都是很有必要。
十八大以來，黨中央、國務(wù)院先后提出了“八項規(guī)定”“約法三章”“厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費”等要求，教育部也提出了厲行勤儉辦教育的要求?！兑庖姟芬皇菍徲媰?nèi)容進行了明確。二是通過審計，推動厲行節(jié)約、反對浪費長效機制建設(shè)。
近年來，一些高校在科研經(jīng)費管理存在著一些違紀(jì)違法問題，有的問題還相當(dāng)嚴(yán)重。《意見》再次強調(diào)要以規(guī)范科研經(jīng)費預(yù)算編制與執(zhí)行、完善管控機制、提高使用效益、落實管理責(zé)任為重點加強科研經(jīng)費管理審計，一要加強經(jīng)費管理審計。重點關(guān)注對外協(xié)經(jīng)費劃撥、勞務(wù)費的發(fā)放、經(jīng)費開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)等是否合規(guī)。二要加強項目管理審計。要對重大科研項目、重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行重點審計。三要促進管理責(zé)任落實。促進項目負(fù)責(zé)人直接責(zé)任的落實，項目單位和相關(guān)管理部門管理責(zé)任的落實。
長期以來“重資金，輕設(shè)備”的觀念，使得高校對資產(chǎn)管理一直不夠重視。《意見》以規(guī)范學(xué)校資產(chǎn)管理、提高資產(chǎn)使用效益、落實管理責(zé)任為重點，提出加強學(xué)校資產(chǎn)管理審計。高校資產(chǎn)審計目前還缺少完整的審計規(guī)范。這次《意見》指出學(xué)校資產(chǎn)管理審計重點是，防范學(xué)校資產(chǎn)特別是校辦企業(yè)國有資產(chǎn)流失。
審計的新領(lǐng)域還包括《意見》提出的拓寬審計范圍，探索開展重大項目、重要政策跟蹤審計可以說是前所未有，執(zhí)行起來可能會碰到很多困難，因此，《意見》用了“探索”兩字。可以將重大改革項目、重要方針政策的執(zhí)行進度和實際效果，與績效審計有機結(jié)合起來，探索和創(chuàng)新新型的內(nèi)部審計模式。關(guān)于適時開展專項審計調(diào)查，高校已多有開展。但結(jié)合《意見》的精神，應(yīng)根據(jù)改革發(fā)展和內(nèi)部管理需要，利用審計解決實際問題。
四、直屬高校落實《意見》行動要領(lǐng)
前文對《意見》從理論和有關(guān)文件上進行解讀，對于直屬高校來說，應(yīng)如何安排下一步的工作加以貫徹落實，現(xiàn)提出以下行動要領(lǐng)：
（一）組織領(lǐng)導(dǎo)方面
1.學(xué)校主要負(fù)責(zé)人是否直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作，是否定期聽取審計匯報，解決審計的問題和困難。
2.內(nèi)部審計部門是否獨立設(shè)置。足額配備專職審計人員。審計人員是否專業(yè)。
（二）審計業(yè)務(wù)方面
1.預(yù)算管理審計方面。內(nèi)部審計部門有無提前介入學(xué)校預(yù)算的編制和調(diào)整，是否加強預(yù)算執(zhí)行過程審計。有無開展預(yù)算執(zhí)行績效審計。
2.內(nèi)部控制審計方面。有無將內(nèi)部控制審計列為內(nèi)部審計日常工作。有無逐步建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督評價制度，有無組織開展單位層面內(nèi)部控制審計和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制審計。
3.經(jīng)濟責(zé)任審計方面。有無建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度。是否建立任中經(jīng)濟責(zé)任審計制度。對承擔(dān)重要經(jīng)濟責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，任期內(nèi)至少審計一次。有無建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計情況通報、責(zé)任追究、整改落實、結(jié)果公告等制度。
4.重點領(lǐng)域?qū)徲嫹矫?。有無開展公務(wù)支出和公款消費審計。有無開展科研經(jīng)費管理審計，有無對工程造價管理、財務(wù)管理中的控制缺陷及時出具審計報告和審計意見。有無開展全過程跟蹤審計。是否存在建設(shè)工程項目未經(jīng)審計不得辦理竣工結(jié)算。有無開展學(xué)校資產(chǎn)管理審計。
5.拓寬內(nèi)部審計范圍方面，擇機探索開展重大項目、重要政策跟蹤審計和開展專項審計調(diào)查。
（三）審計整改、審計公開和責(zé)任追究方面
1.被審計單位和項目主要負(fù)責(zé)人是否為審計整改工作第一責(zé)任人，是否開展后續(xù)審計。
2.內(nèi)部審計部門有無提出責(zé)任追究建議；紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織人事部門有無依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，及時向內(nèi)部審計部門反饋責(zé)任追究結(jié)果。
3.有無建立經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果通報制度。其他審計結(jié)果和審計調(diào)查結(jié)果校內(nèi)進行通報。是否逐步向社會公開審計結(jié)果。
以上內(nèi)容中組織領(lǐng)導(dǎo)方面的幾點意見，包括領(lǐng)導(dǎo)機制、人員配備、問題的解決等，以及后面的預(yù)算提前介入，經(jīng)濟責(zé)任聯(lián)席會議機制、審計結(jié)果逐步的公開、審計責(zé)任追究以及其他的一些相關(guān)內(nèi)容要由學(xué)校主管負(fù)責(zé)人進行部署和安排。其他跨部門聯(lián)動機制需要組織部門、人事部門、財務(wù)部門和紀(jì)檢部門關(guān)注和配合，主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容是審計部門貫徹落實。通過對照檢查以上內(nèi)容，加強重視，完善機制，開拓審計范圍，將貫徹落實《意見》付諸實踐，更好地發(fā)揮直屬高校內(nèi)部審計工作“免疫系統(tǒng)”作用。
