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桐廬縣財政局課題組
社會資本參與公共基礎設施建設和運營，以及公共事務管理的PPP模式，若能較好地在縣一級政府性投資項目中應用，則對深化企業(yè)改革，促進當?shù)刂行∑髽I(yè)產業(yè)結構調整與轉型、控制地方政府債務規(guī)模有著深遠的意義。正因為縣一級公共基礎設施建設項目投資額相對較小，社會資本對經濟發(fā)展的預期而延伸的財政支撐能力信心偏弱，客觀上制約了縣域外特別是境外社會資本運用PPP模式參與縣一級公共基礎設施建設項目，因而縣級政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H來客觀地認識PPP模式而加以合理的運用顯得尤為必要。本課題試圖立足于縣域經濟與社會發(fā)展的實際，以已經廣泛應用與開展的BOT項目為藍本，通過BOT模式在縣級公共基礎設施建設項目中的實踐，對縣一級在PPP模式在認識上、實踐上的糾偏等問題進行研究，以其對政府在建設模式的選用決策中起到一定的參謀作用。
一、桐廬縣在公共基礎設施建設項目領域推行PPP模式的基本做法
關于為什么需要PPP模式，為什么需要推廣PPP模式，樓繼偉部長在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革》講話中，從PPP含義到運作模式、特點、效果，從轉變政府職能、優(yōu)化資源配置到深化改革開放的高度作了闡述。BOT作為狹義的PPP模式，桐廬縣在垃圾滲漏液處理項目、城鎮(zhèn)污水處理項目中進行有益的嘗試，從建設運營的結果來看，已呈現(xiàn)出良好的效果。課題組以垃圾滲漏液處理BOT項目的建設運營過程為藍本來闡述桐廬縣PPP模式的基本做法。
1．加強項目前期工作與政府部門內部協(xié)作，確保項目開展的規(guī)范與效率。垃圾滲漏液處理項目列入政府投資項目儲備庫后，由項目建設主管部門對項目的建設與運行進行了前期調研，向政府提出了采用BOT模式進行建設的意見，并由政府報縣人大常委會討論通過?？h政府據(jù)此成立了以主管領導牽頭的工作領導小組，領導小組辦公室設在項目主管部門縣建設局，成員單位包括了縣發(fā)改局、國土局、財政局、招管辦、審計局、環(huán)保局等部門，指定了得力人員擔任招標辦公室主任，并明確各部門的具體聯(lián)系人（無特殊情況不得更換）。領導小組辦公室對涉及立項審批、用地指標、財政與稅收政策、環(huán)境評價、滲滲漏液處理的成本等由有關主管部門對各自負責的與項目有關的行政事項進行研究和審查，并出具書面意見，由領導小組辦公室負責落實并做出決定，大大降低前期工作的復雜程度和難度，提高了項目的規(guī)范程度，加快了前期工作進度。
2．嚴格項目投資人選擇的程序化管理，確保投資人選擇的公開與公平。由于垃圾滲漏液處理項目總投資不超過3000萬元，且投資回報率不高，因而難以吸引大量的潛在投資人參與項目競標，與國內的大多數(shù)項目一樣，該項目采用了與投資人競爭性談判的方法。為彌補談判過程中領導小組辦公室成員單位經驗與專業(yè)知識的不足，采用了對周邊地區(qū)相關項目建設與運行實地調查、聘請專業(yè)機構相結合的方式。領導小組辦公室成員單位對專業(yè)機構編制談判文件進行審核，主要是對項目建設、項目的運行與維護、項目移交、項目違約賠償?shù)染唧w條款進行詳細分析研究，由于條款的制定與談判過程政府始終處于主動地位，促使了投資人在技術實施方面的要求提高與要價方面作出讓步，減輕了財政支出的壓力。又由于相關項目建設與運行的調研以及多部門的全過程參與，延聘了中介專業(yè)機構，彌補了因管理者水平有限，或對項目、投資人了解不夠，或采取不正當手段讓利，而導致國家、人民利益受損的缺點，確保了競爭性談判的透明度，防止了暗箱操作的可能。
3．嚴肅特許經營權BOT協(xié)議的簽訂，防范各類潛在風險的產生。領導小組辦公室在確定項目投資人后，對BOT項目建設、運行、移交過程中有可能出現(xiàn)的各種風險在BOT協(xié)議中盡可能一一予以明確，協(xié)議中從政府的角度著重考慮了以下風險：一是建設運行期間的政治風險問題。協(xié)議中雖然明確了項目的建設、運行、維護過程政府采取不干預政策，但同時也明確在履行BOT協(xié)議過程中如果出現(xiàn)危害公眾健康和公共安全以及政府履行其法定職責的需要，政府依然可以采取干預政策。同時協(xié)議中明確在運營與維護期，甲方有權在任何時候進入本項目廠區(qū)，以及查閱乙方本項目相關材料，以監(jiān)督本項目的運營與維護。二是建設運行期間的法律風險與技術風險問題，BOT項目是在國家現(xiàn)行的法律法規(guī)環(huán)境下進行的，在項目建設和特許經營期內，法律法規(guī)的變更將可能導致建設運營的成本大大提高，收益減少，比如由于建設期本身存在的技術風險，或運行過程中污水排放標準的提高而產生的提升改造投資費用由投資方承擔，明確在爭議、分歧或索賠提交訴訟以后，至法院做出最終裁決之前，雙方應繼續(xù)履行其協(xié)議項下的其他所有義務，但作為補救措施政府可以在調查論證后調整財政補助標準。三是移交過程中的風險。主要涉及到資產的質量與保全，人員的培訓，債權債務的清償?shù)蕊L險問題。
二、縣級公共基礎設施建設項目推行PPP模式存在的問題
從上述狹義的PPP模式即BOT模式實施中我們不難看出，雖然該模式的推行對緩解地方政府投資壓力、調整地方政府債務結構、優(yōu)化管理和有效地提供公共產品起到了積極的推進作用，黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營的方式參與城市基礎設施建設和運營”的決定開啟了PPP模式的大門，但具體到縣一級而言，制度的頂層設計與基層實施的結合仍存在一個過程，認識上的差異、投資規(guī)模偏小、專業(yè)人員缺乏，客觀上延緩了PPP模式的進程。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1．縣一級層面對PPP模式的認知程度較低。隨著城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，建設范圍不斷擴大，投資強度不斷增強，巨大的資金需求促進了地方政府積極探索新型的融資、建設和運營模式，狹義的PPP模式即BOT模式已得到廣泛運用，但對比BOT模式更加強調公私部門全過程合作的PPP模式的認知程度則較低，造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。從客觀方面探尋，PPP模式在國際范圍內探索與實踐時間起始于上世紀90年代，在我國研究和實踐的時間則更短，鳥巢、北京地鐵4號線、武廣高鐵以及杭州地鐵1號線PPP模式的實施并沒有對PPP模式的運作模式、特點，特別是運作效果起到廣泛的宣傳作用。黨的十八屆三中全會以后，財政部門對PPP模式的宣傳也僅局限于本系統(tǒng)，且對現(xiàn)有的宣傳、推進的組織架構有待于進一步優(yōu)化；從主觀方面探尋，縣一級層面更加注重實效，包括模式操作的簡便性和時效性，上級政府特別是財政在資金上的補助力度，而這些優(yōu)勢在PPP模式中并沒有得到很好的體現(xiàn)。
2．企業(yè)以PPP模式參與縣級公共基礎設施建設項目意念不強。其原因有以下幾個方面：一是縣一級公共基礎設施建設項目投資額相對較小，難以吸引縣域外特別是境外資本參與PPP模式建設。從各地實踐來看，不是所有的項目都可以采用PPP模式，只有規(guī)模比較大、需求比較穩(wěn)定、長期合同關系比較清楚、行業(yè)競爭性相對較小的項目，如供水、交通、污水處理、垃圾處理等，才適合采用政府和社會資本合作模式，而這一些項目在縣一級的投資規(guī)模一般在2000萬元至1億元之間，個別項目如日處理6萬元以上污水、日供水10萬元以上自來水、日處理500噸以上垃圾并發(fā)電的項目其投資額才會突破1億元，因而很難吸引縣域外社會資本的積極參與。二是社會資本對經濟發(fā)展的預期而延伸的財政支撐能力信心偏弱，對政府的契約意識抱有一定的懷疑態(tài)度。這主要體現(xiàn)在一些“四自收費公路”的建設上，由于經濟的發(fā)展超過了政府的預期，政府放棄了在相同線型上不再建設其他競爭性公路的條款，而選擇了建設更高等級的公路與鐵路，因此收益預期（包括財政補償部分）與契約的執(zhí)行在一定程度上阻礙了社會資本的進入。浙江省財政廳要求報送PPP試點項目，桐廬縣初步篩選PPP項目21個，但并沒有實質性的進展從中可以反映出企業(yè)的擔憂。三是PPP模式的制度設計使企業(yè)更傾向于BOT、BT模式。在PPP模式下，公共部門和民營部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢為公共項目提供服務，共同承擔責任、分擔風險和分享收益，這就將政府部門的一系列項目建設程序、經營管理方式引入PPP項目之中，客觀上造成企業(yè)對項目運營管理行政化的擔憂，使熱衷于參與基礎設施項目建設的社會資本更傾向于相關法律、法規(guī)較為成熟的BOT模式，更傾向于回報期短、收益明顯、風險較低的BT項目建設模式。
3．不科學地運用PPP模式有可能影響實體經濟的可持續(xù)發(fā)展。自2008年第四季度以來，地方政府的投資在寬松的財政政策與貨幣政策背景下實現(xiàn)了幾何級數(shù)的增長，各種政府投融資平臺應運而生，政府項目投資、全社會基本建設投資規(guī)模與政府負債皆在高位運行，審計署2013年對全國性債務審計結果得出了“政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患”的結論，在一定程度上反映出地方政府一方面要確保投資增長，而另一方面需要化解地方債務的二難境地，引入社會資本進入公共基礎設施建設領域為地方政府減輕財政支出與債務負擔提供了一條新的途徑。但不難看出，在經濟高速增長期間已有大量的實體經濟資金從生產領域轉向到房地產領域、樓宇經濟領域，如果政府以特許經營權為企業(yè)提供更高更大的盈利空間，則有可能引起新一輪的實體經濟資金搬家，國家的稅基就有可能發(fā)生動搖，而地方政府的負債也只不過從顯性負債變?yōu)殡[性負債，從短期負債轉化為長期負債，有可能影響經濟的可持續(xù)發(fā)展。
三、縣級公共基礎設施建設項目推行PPP模式的意見與建議
1．要充分認識到PPP模式作用的局限性。PPP模式雖然能有效地增加公共產品的供給，控制和壓縮地方政府性債務風險，在不增加政府性債務的前提下，保證了地方政府的投資規(guī)模。我們有理由認為，PPP模式在我國目前GDP增速放緩的大背景下，緩解地方建設資金，保持社會及經濟平衡發(fā)展起到一定的作用，可能會為阻止我國經濟下滑贏得幾年的時間，便于政府對經濟結構進行調整，實現(xiàn)科學的發(fā)展（如下圖中實施了PPP模式后的“經濟增長1”，而未實施PPP模式后可能出現(xiàn)的“經濟增長2”）。如果我們沒有從經濟長遠發(fā)展的目光來看待問題，僅僅是把PPP模式作為一種融資模式或者是化解地方債務的手段，則PPP模式有可能成為繼房地產后的又一次掏空實體經濟的罪魁禍首，不得不引起各級政府的高度重視。見圖1。
為此，課題組假設了今年杭州車輛限牌政策后政府采取的不同的后續(xù)對策對道路擁堵形成的模式來解釋PPP模式對經濟發(fā)展的影響。據(jù)新聞報道，截至2014年2月底杭州市機動車保有量達到259.8萬輛。為明晰起見，圖表中假設目前杭州地區(qū)保有車輛為100萬輛，如果達到200萬輛時則道路癱瘓。下表圖示中“擁擠1”表示限牌后每年以8萬輛的速度定比增長，則10年后道路癱瘓，圖示中“擁擠2”表示采取不限牌政策，而每年以16萬輛的速度環(huán)比增長，則在不到5年的時間內道路癱瘓。換言之，限牌政策給政府治堵、發(fā)展公共交通贏得了5年有時間，如果是為限牌而限牌，道路癱瘓只不過是時間問題。同樣，PPP模式也如限牌存在其局限性，政府必須充分利用PPP模式贏得的時間和空間，積極調整產生結構，才能使PPP模式在實現(xiàn)公共產品的有效供給和經濟的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮應有的作用。見圖2。
2．要進一步加強對PPP模式的宣傳。從垃圾滲漏液處理BOT模式項目建設中已明確反映，一種新型的項目建設模式要為基層政府接受并付之于實施，政府的牽頭，各部門的聯(lián)合協(xié)作是PPP模式推行和成功的前提，因此加強宣傳提高社會的廣泛認識不可缺少。一是提高宣傳的組織機構層面有利于提高社會對PPP模式的認知。自2013年底以來，財政部門為了應對企業(yè)“走出去”融資難、地方債務“ 高企” 而大力宣傳、積極推行PPP模式，但是相對于地方政府以及其他相關部門對于推行政府和社會資本合作的PPP模式的積極性并不是很高。最近，財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》， 要求充分認識推廣運用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，切實有效履行財政管理職能，加強組織和能力建設，盡快形成有利于促進PPP發(fā)展的制度體系，但文件僅限于部門，有必要對PPP模式的宣傳與推廣上升到政府層面，如目前我省推行的“五水共治”、“三江兩岸”整治；二是積極落實與完善PPP模式財政扶持政策，助推PPP模式的宣傳與實施。至目前為止，各級政府及其財政部門并沒有出臺相關明確及可操作PPP模式的財政轉移支付及財政扶持政策，雖然浙江省發(fā)改委、省財政廳印發(fā)《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》，也只是明確將積極鼓勵運用PPP模式，嚴格規(guī)范運用BT等融資模式，對地方政府關注的資金扶持并沒有實質性的進展。財政扶持政策的出臺固然有財政狀況、財政負擔、項目風險等諸多因素，但仍應從促進經濟轉型升級、轉變政府職能、深化財政體制改革的高度綜合考慮；三是通過強化對各級政府考核來助推PPP模式的宣傳與執(zhí)行。結合地方投資規(guī)模、地方債務風險的化解等實行綜合考評。
3．要理性地在縣級公共基礎設施建設項目中推廣PPP模式建設。這種理性包括以下幾方面：一是要理性地選擇社會資本參與PPP模式建設。即選擇的社會資本必須與企業(yè)的轉型升級、與經濟的轉型升級相聯(lián)系，重點吸引高能耗、高污染等行業(yè)的社會資本進入PPP領域，防止因財政扶持力度、高回報等因素而吸引成長型社會資本涌入。二是要理性選擇PPP模式的項目個體。如前所述存在預期不確定性的收費公路建設，在項目的存續(xù)期仍會給財政帶來巨大的壓力。從垃圾滲漏液處理BOT模式項目來看，其實施在一定程度上只是調整了地方債務結構，財政的支出總量并沒有發(fā)生改變。因而從長遠來看，PPP項目選擇應考慮有多渠道的市場競爭、有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、行業(yè)發(fā)展緩慢的項目為先，如城市軌道交通、學校、醫(yī)院、老年公寓等社會福利項目，而對一些明顯壟斷性的、關乎民生的項目次之。三是要理性把握PPP項目實施的每一階段?？h級以上政府部門應建立專門機構，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，重點指導縣級政府PPP項目建設， 解決縣專業(yè)人員缺乏問題；細化項目的前期工作，積極推行公開的招投標程序確定項目合作人；規(guī)范特許經營權PPP協(xié)議的簽訂，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。
4．要積極探尋新型的資本運作模式助推PPP模式的發(fā)展。如前所述，社會資本對經濟發(fā)展的預期而延伸的財政支撐能力信心偏弱，對政府的契約意識抱有一定的懷疑態(tài)度，社會資本一方面希望運用政府的特許經營權參與公共基礎設施的建設并取得穩(wěn)定的投資收益，另一方面也希望最大限度地規(guī)避投資風險，這就為新型的資本運作模式助推PPP模式的發(fā)展贏得了空間。社會資本在取得PPP模式建設項目后，可以與規(guī)范的資本運作公司合作，以其資產與穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益?zhèn)鶛嘧鞯盅?，向社會公開募集資金，既降低了社會資本的投資壓力與風險，又為社會閑置資金創(chuàng)造了新的投資渠道，實現(xiàn)了另一個雙贏的格局。當然這種新型的助推PPP模式發(fā)展的資本運作方式，還應從制度層面、操作層面、特別是從公共產品的有效供給與風險控制上進行深入的研究和探討。
組 長：申屠逸清
成 員：鄭 赟 吳中華 吳俊華 張根興（執(zhí)筆）
