一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的成本效益分析
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種政府管理行為，為達(dá)到管理目標(biāo)，需要付出管理成本，通過成本與效益的對(duì)比分析，可以衡量財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的成敗得失。
1、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)生的管理成本
政府行為成本分為顯性成本和隱性成本兩類，顯性成本一般是指政府行為所發(fā)生的財(cái)政支出，包括為工作人員支付的人員經(jīng)費(fèi)和發(fā)生的相關(guān)公務(wù)經(jīng)費(fèi)。在績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展比較早的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，各級(jí)財(cái)政部門都成立了專職的績(jī)效評(píng)價(jià)處，配備專職的工作人員，還有財(cái)政補(bǔ)助的國(guó)有企事業(yè)單位為配合績(jī)效評(píng)價(jià)工作也需要付出大量人力物力，雖然企事業(yè)單位一般沒有專職的績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員，但該項(xiàng)工作涉及面廣，包括財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門、單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等都需要參與，付出的管理成本甚至比財(cái)政部門更多。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)工作還會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本和失敗成本等難以量化的隱性成本。
2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生的效益
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要作用在于優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效率。為便于分析，我們選取科技經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出作為樣本，選取績(jī)效評(píng)價(jià)工作全面推廣的2006—2013年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，如表1所示。
表1數(shù)據(jù)顯示，2006—2013年間，隨著科技投入的加大，科技產(chǎn)出各項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng)，但投入產(chǎn)出比例的增長(zhǎng)并不顯著，另外，從更深層次的產(chǎn)出質(zhì)量上分析，目前我國(guó)每年有省部級(jí)以上的科技成果能大面積推廣產(chǎn)生規(guī)模效益的僅占10%～15%，專利實(shí)施率僅為10%左右。
3、成本效益綜合分析
綜上所述，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展以來，各級(jí)財(cái)政部門和國(guó)有企事業(yè)投入大量的人力物力，付出了巨大的管理成本?？?jī)效評(píng)價(jià)工作也取得了一些成效，在完善公共財(cái)政管理體制改革、提高財(cái)政資金使用的透明度、規(guī)范財(cái)政資金的分配和使用等方面發(fā)揮了一定的作用，但績(jī)效評(píng)價(jià)工作并沒有給公共財(cái)政管理帶來深刻的變化，財(cái)政投入產(chǎn)出質(zhì)量沒有明顯提高，績(jī)效評(píng)價(jià)沒有充分發(fā)揮對(duì)財(cái)政資源配置的導(dǎo)向作用和對(duì)財(cái)政資金使用單位的激勵(lì)、約束作用。
二、財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題
1、制度設(shè)計(jì)不盡合理
財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作從績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施到績(jī)效評(píng)價(jià)，貫穿了公共財(cái)政管理的整個(gè)過程；而且，財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)由上而下的工作，從各級(jí)財(cái)政部門到基層預(yù)算管理單位，涉及面非常廣。因此，財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共財(cái)政管理重要的環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，制度設(shè)計(jì)是否合理不僅決定績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)效，而且影響整個(gè)公共財(cái)政管理質(zhì)量和水平。從現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度來看，制度設(shè)計(jì)雖然比較全面，但出現(xiàn)了僵化低效、重形式輕實(shí)效等問題。主要表現(xiàn)在：第一，分類管理不清晰。分類管理原則是財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中規(guī)定的基本原則之一，但在制度設(shè)計(jì)上，沒有根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)特征進(jìn)行分類，制定不同的評(píng)價(jià)方法、程序等，制度設(shè)計(jì)針對(duì)性不強(qiáng)。第二，工作流程僵化。在現(xiàn)行的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，對(duì)所有的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)行統(tǒng)一的流程，執(zhí)行統(tǒng)一的評(píng)價(jià)時(shí)間，填寫統(tǒng)一格式的表格，撰寫自評(píng)報(bào)告，并逐級(jí)上報(bào)，使得整個(gè)工作流程繁瑣，有些流程或格式對(duì)于一些簡(jiǎn)單的項(xiàng)目顯得多余。第三，時(shí)間安排不合理。從工作布置到資料上報(bào)，一般都只有幾天時(shí)間，除了內(nèi)部資料整理、審核、審批占用的時(shí)間外，真正留給績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)間就非常有限，很難真正深入開展績(jī)效評(píng)價(jià)與分析。
由于制度設(shè)計(jì)上的問題，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率低，各級(jí)具體負(fù)責(zé)人員疲于應(yīng)付，績(jī)效評(píng)價(jià)工作浮于表面，項(xiàng)目支出的績(jī)效沒有得到深入、科學(xué)的挖掘和分析，嚴(yán)重影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。
2、評(píng)價(jià)體系有待完善
經(jīng)過十多年的研究和實(shí)踐，我國(guó)已初步建立了完整的財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容、指標(biāo)、方法和工作程序等。但在實(shí)際工作中，我們發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)體系還有待繼續(xù)完善。主要表現(xiàn)在：第一，尚未制定規(guī)范的指標(biāo)體系。財(cái)政部頒布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和各地方出臺(tái)的相關(guān)配套制度都只是將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩類，但沒有制定科學(xué)可行的具體指標(biāo)體系，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的使用沒有統(tǒng)一選擇標(biāo)準(zhǔn)和范圍，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏可比性和規(guī)范性。第二，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還沒有制定和公布?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量績(jī)效目標(biāo)完成進(jìn)度和質(zhì)量的尺度，但目前，我們還沒有制定各類項(xiàng)目指標(biāo)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致量化評(píng)價(jià)缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)。第三，績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)功能不強(qiáng)。目前，各省都逐步建立了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)，有些省份（比如：廣東?。┻€將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算、財(cái)務(wù)決算等環(huán)節(jié)整合在同一個(gè)信息平臺(tái)，但財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)的功能僅是資料申報(bào)，信息平臺(tái)對(duì)日常數(shù)據(jù)的收集、信息整合、智能分析等功能還沒有建立健全，績(jī)效評(píng)價(jià)信息化水平有待加強(qiáng)。
3、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制不健全
財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中規(guī)定：“對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的，財(cái)政部門和預(yù)算部門可予以表?yè)P(yáng)或繼續(xù)支持。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，財(cái)政部門和預(yù)算部門可予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出?！备鞯胤揭渤雠_(tái)了一些具體的獎(jiǎng)懲措施，如浙江、廣東等開展績(jī)效評(píng)價(jià)較早的省份都探索和建立了一套與部門預(yù)算相結(jié)合的機(jī)制，并將績(jī)效目標(biāo)申報(bào)引入財(cái)政專項(xiàng)資金分配環(huán)節(jié)。但與預(yù)算申報(bào)和財(cái)政專項(xiàng)資金申請(qǐng)掛鉤的是績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有在財(cái)政資金分配上起到激勵(lì)和約束的作用，沒有引導(dǎo)財(cái)政資源更加合理、高效的配置。
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此外，在實(shí)際應(yīng)用中，由于績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以深入，大部分績(jī)效評(píng)價(jià)都是根據(jù)基層單位上報(bào)的書面材料判斷，缺乏實(shí)地核查和深度分析，績(jī)效優(yōu)劣劃分不夠科學(xué)、清晰，因此，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲規(guī)定很難落到實(shí)處。
三、財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)化策略
1、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提升績(jī)效評(píng)價(jià)效率
現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度在設(shè)計(jì)上追求大而全，評(píng)價(jià)工作方法、程序、形式等呈現(xiàn)同一化而缺乏針對(duì)性，工作重點(diǎn)不突出，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)管理成本高、工作效率低。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，形成更為科學(xué)可行的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。首先，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的特征，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行重新梳理，實(shí)行分類管理。其次，在績(jī)效評(píng)價(jià)的方法和程序設(shè)計(jì)上，要做到繁簡(jiǎn)有別，增加績(jī)效評(píng)價(jià)工作的靈活性。比如：對(duì)合同約定的還本付息支出項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象比較明確的國(guó)家獎(jiǎng)助學(xué)金等項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)計(jì)更為簡(jiǎn)便的工作方法，減少不必要的工作程序，簡(jiǎn)化多余的形式。再次，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，通過委托獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提供績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和可靠性，避免績(jī)效評(píng)價(jià)走過場(chǎng)。最后，夯實(shí)現(xiàn)場(chǎng)核查制度，改變目前過分依賴材料評(píng)價(jià)的局面，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作更加深入和準(zhǔn)確。
2、完善評(píng)價(jià)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量
建立國(guó)家和地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，將目前各地方政府的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合和集成，并進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能，形成一體化信息平臺(tái)，為數(shù)據(jù)收集、上報(bào)、審核、分析、公開等提供技術(shù)支持。同時(shí)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)采集制度，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府之間、政府各部門之間及其與經(jīng)費(fèi)使用單位之間的信息資源共享。
針對(duì)不同對(duì)象建立評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，統(tǒng)一和規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的靈活性。在組織財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，從評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)中選擇或添加反映被評(píng)價(jià)對(duì)象特點(diǎn)的指標(biāo)，建立具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。
開發(fā)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工具，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作更為簡(jiǎn)單、易操作，提高評(píng)價(jià)方法的便捷性，改善績(jī)效評(píng)價(jià)工作的效率和效果。
3、創(chuàng)新應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)效果
績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共財(cái)政管理的一種手段，目的在于通過績(jī)效評(píng)價(jià)考核，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化配置。因此，應(yīng)充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)以評(píng)促管的作用，探索和建立一套與預(yù)算管理相結(jié)合、多渠道應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果的有效機(jī)制。
（1）建立績(jī)效評(píng)價(jià)公開和記錄制度。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)在一定范圍內(nèi)通報(bào)、公開，讓財(cái)政支出績(jī)效接受公眾監(jiān)督，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開有利于激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力。同時(shí)，建立各單位、各部門的財(cái)政支出績(jī)效記錄檔案，讓績(jī)效評(píng)價(jià)記錄檔案像個(gè)人信用檔案一樣成為單位、各部門的身份信息，使得績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響各單位、各部門的行為。
（2）形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政資源配置的反饋機(jī)制。一方面，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為制定財(cái)政資金投入決策、計(jì)劃的重要參考，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)財(cái)政資金投入方向和領(lǐng)域；另一方面，將財(cái)政資金分配與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接掛鉤，改革現(xiàn)行財(cái)政撥款分配制度，實(shí)行差異性分配，經(jīng)常性財(cái)政項(xiàng)目可以將前一年或幾年的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度財(cái)政預(yù)算分配的依據(jù)之一，專項(xiàng)財(cái)政撥款項(xiàng)目可以將部分款項(xiàng)留在項(xiàng)目驗(yàn)收后，根據(jù)績(jī)效優(yōu)劣進(jìn)行分配，在財(cái)政投入上形成績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。
（3）完善績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，建立更加科學(xué)、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度。改革現(xiàn)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與財(cái)政資源配置掛鉤的辦法，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在財(cái)政資源配置中的導(dǎo)向作用，在財(cái)政資源分配上要體現(xiàn)“優(yōu)效優(yōu)投”的原則，適當(dāng)向績(jī)效優(yōu)良的單位傾斜，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與單位利益相關(guān)聯(lián)；將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與單位、單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人的工作考核、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)直接掛鉤，讓績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果成為單位評(píng)優(yōu)、個(gè)人職務(wù)晉升考核的重要指標(biāo)之一，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的威懾力；規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的整改和跟蹤，對(duì)績(jī)效不達(dá)標(biāo)的單位責(zé)令限時(shí)整改，并跟蹤落實(shí)，鞏固和深化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的效能。
（注：廣東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目：基于雙向反饋互動(dòng)的科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究（S2013010011523）。）
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