
2015年10月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),拉開了新一輪國資管理體制改革的大幕。財政部數(shù)據(jù)顯示,截至2015年9月末,非金融類中央企業(yè)和地方國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)總額已超過117萬億元。如何管好巨量資產(chǎn),成為深化國企改革必須要正視的一道難題。而作為國企改革最重要的配套政策之一,新一輪國資改革的核心取向,就是既要通過“管資本”提升國資活力,又要更好防范國資流失,為真正實現(xiàn)全民共享奠定基礎(chǔ)。
一、從管人管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主
黨的十八屆三中全會決定明確提出,完善國有資產(chǎn)管理體制,以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制?!度舾梢庖姟氛锹鋵嵾@一部署、指導(dǎo)國資管理體制改革的綱領(lǐng)性文件。改革方向就是從管人管事管資產(chǎn),轉(zhuǎn)向管資本為主,推動國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能,今后將專司國有資產(chǎn)監(jiān)管,不再行使政府公共管理職能,不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。
要理解上述改革方向的重大轉(zhuǎn)變,就必須深刻理解“管資本為主”與“管人、管事、管資產(chǎn)”的關(guān)系。首先,資本是資產(chǎn)的貨幣形態(tài),資產(chǎn)是資本的實物形態(tài),兩者是不可能完全分離的。而所謂“事”就是經(jīng)營決策,只有對經(jīng)營決策的管理才可以管理實物形態(tài)的資產(chǎn)和貨幣形態(tài)的資本。而所謂“人”就是實際負(fù)責(zé)經(jīng)營決策的企業(yè)高管,只有這些高管服從國家(政府)決策,才能有效地實施對企業(yè)經(jīng)營決策的管理,進而實現(xiàn)對資產(chǎn)和資本的管理。所以“管資本為主”和“管人、管事、管資產(chǎn)”是不可分離的。認(rèn)為“管資本為主”就是不再“管人、管事、管資產(chǎn)”的看法是不對的,也是行不通的。
但是,“管資本為主”和“管人、管事、管資產(chǎn)”之間還是有重要區(qū)別的。對于“管人”,黨組織對國企高管的管理的強度取決于國有資本在國企中的份額,份額越多,強度越大;份額越少,強度越小,而市場選聘的高管比例相應(yīng)減少或增加。對于“管事”,國家(政府)對企業(yè)經(jīng)營決策的管理只能通過國有資本份額所代表的股東權(quán)利去實施,對于多個國有資本股東的國企,需要時,可以通過一致行動人的制度去實施,不能超越股東份額的權(quán)限。對于“管資產(chǎn)”,除了百分之百國有股份企業(yè)以外,任何企業(yè)資產(chǎn)都只屬于企業(yè)而不屬于包括國家(政府)在內(nèi)的任何股東所有。
國家(政府)對資產(chǎn)的管理都要通過股東權(quán)限而不是行政權(quán)力來實施。特別是對國企的考核,只應(yīng)該是對國有資本保值增值的考核,而不是每一項資產(chǎn)都要保值增值的考核。只有這樣來看待和掌握“以管資本為主”和“管人、管事、管資產(chǎn)”的關(guān)系,才能使國家(政府)充分運用國有資本實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo),同時,國企才能充分保障國企高管層行使自主權(quán),在市場經(jīng)濟中完成國家戰(zhàn)略任務(wù)的前提下實現(xiàn)國有資本的保值增值。
二、國資投資運營公司:構(gòu)建政府與市場之間“隔離帶”
國資管理體制改革完善的一大看點,就是將改組組建一批國有資本投資、運營公司,這將改變以往國資監(jiān)管機構(gòu)直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式,而改由國有資本投資、運營公司對所授權(quán)國有企業(yè)履行出資人權(quán)利,真正形成政府和市場之間的“隔離帶”。而這也是此次改革完善國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵所在。
國有資本投資公司以產(chǎn)業(yè)資本投資為主,主要是投資實業(yè),以投資融資和項目建設(shè)為主。投資實業(yè)擁有股權(quán),對持有資產(chǎn)進行經(jīng)營和管理。國有資本投資公司通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合,提高國有資本流動性,開展資本運作、進行企業(yè)重組、兼并與收購等。
國有資本運營公司主要運營資本、不投資實業(yè),營運的對象是持有的國有資本(股本),包括國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和公司制企業(yè)中國有股權(quán),運作主要在資本市場,既可以在資本市場融資(發(fā)股票),又可通過股權(quán)產(chǎn)權(quán)買賣來改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。公司運營強調(diào)資金的周轉(zhuǎn)循環(huán)、追求資本在運動中增值,運作的形式多種多樣,通過資本的運營,實現(xiàn)國有資本保值增值。
兩類公司將如何組建?《若干意見》提出,要開展“間接授權(quán)模式”和“直接授權(quán)模式”的試點工作,探索可復(fù)制模式,并最終在國有企業(yè)中全面推開。直接授權(quán)是指政府將出資人職責(zé)直接授予國有資本投資、運營公司,再由國有資本投資、運營公司對所出資企業(yè)行使出資人職責(zé)。在間接授權(quán)模式下,國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府層面出資人代表,根據(jù)授權(quán)對國有資本投資、運營公司履行出資人職責(zé)。國有資本投資、運營公司依據(jù)公司法等法律法規(guī),對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利。在上述兩類投資運營公司里,直接授權(quán)實際上是由財政部進行日常的運營管理;在間接授權(quán)的方式中,主要是由國資委對央企的母公司改建而成的投資、運營公司進行日常管理。
有專家指出,改組組建國有資本投資、運營公司,好比在政府企業(yè)間切了一刀,今后國資監(jiān)管機構(gòu)以監(jiān)為主,兩類公司以管為主,企業(yè)本身以經(jīng)營為主,各歸其位,這是改革的關(guān)鍵。財政部長樓繼偉進一步指出,國有資本投資、運營公司要在足夠的空間和領(lǐng)域調(diào)整優(yōu)化國有資本,積極參與國際競爭,就必須具備一定資本規(guī)模,同時,戶數(shù)也不宜過多。
三、實現(xiàn)國有資本能進能退
國有資本的一個重要使命,是服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前,一些國企效益低下,有的甚至成為“僵尸”企業(yè),如何通過國有資本的有進有退,優(yōu)化國有經(jīng)濟布局,提高國有資本配置和運營效率,服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo),也是此次國企國資改革的重點。
樓繼偉表示,國企改革涉及國有資本從哪進從哪出的問題,改革提出探索國有資本投資負(fù)面清單,核心是為了更好提高國有資本配置效率??梢哉f,《若干意見》為推動國有資本合理流動優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)。在新的管理體制下,通過退出一批、重組合并一批、創(chuàng)立一批國企等方式,將引導(dǎo)國有資本更多向核心領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)轉(zhuǎn)移,并通過投資運營公司推動國有資本流動。
對于“國有經(jīng)濟是否該從競爭性領(lǐng)域全部退出”的爭議,陳清泰認(rèn)為,國有資本“應(yīng)加大對公益性企業(yè)的投入,在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻”,但在競爭性領(lǐng)域全部退出既不現(xiàn)實,也沒有必要。應(yīng)與時俱進地改變國有經(jīng)濟功能,由過去看重對企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的“控制”,現(xiàn)在轉(zhuǎn)向?qū)W①Y本投資收益。
四、通過彌補養(yǎng)老金缺口體現(xiàn)國資全民共享
國有資本取之于民,如何更好用之于民,也是此次改革意見的一大看點。樓繼偉指出,一方面要建立健全國有資本收益管理制度;另一方面在改組組建國有資本投資、運營公司過程中,將部分國有資本劃轉(zhuǎn)至社會保障基金管理機構(gòu)持有,分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口。
對于部分國有資本充實社?;?,主要考慮到實行社會化養(yǎng)老保險制度后,國有企業(yè)退休人員養(yǎng)老金和在職職工視同繳費部分,出現(xiàn)資金缺口,如通過增加稅收、提高在職人員養(yǎng)老金繳費率方式解決,實際是將這部分負(fù)債轉(zhuǎn)移給下一代人,將會出現(xiàn)代際間不公平。而經(jīng)過長期發(fā)展積累形成的國有資本權(quán)益是全民共享的財富,將部分國有資本(股權(quán))劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金,是解決養(yǎng)老金歷史負(fù)債的重要途徑和有效手段。這也是改革回歸“國企為民”的本意之舉,可以讓群眾直接感受到國企發(fā)展的好處。